加速推动城乡一体发展 保障和改善民生
党的十八届三中全会把“健全城乡发展一体化体制机制”作为全面深化改革的系统部署，我市也把推进城乡“规划布局、产业发展、城镇建设、文化建设、生态文明和社会建设”七个一体化作为今年工作的总要求。通过多年的建设与发展，我市的城乡差距逐步缩小，农村发展活力逐步增强，城乡共同繁荣景象初步展现，加速推进七个城乡一体化建设，也成为了我市今年最大的特色、最大的优势和最大的品牌。民政城乡一体化正要依靠全市这个大背景、大环境、大平台上乘势借力、整体推进，形成可持续发展的良好局面。
一、民政城乡一体化发展概况及特点
民政城乡一体化是社会建设领域一体化重要组成，实践中，我们坚持以破除城乡二元结构、缩小公共服务差距为突破口，以统筹标准、统筹项目、统筹资源、统筹政策、统筹服务为手段，以适度普惠、覆盖全体为目标，逐步构建并确立具有时代特征、XX特色、民政特点的城乡一体化指标体系和发展路径。到目前为止，全市民政领域已基本实现城乡困难群众临时救助、城乡困难群众大病医疗救助、慈善捐助、失能困难老人护理补贴、XX岁以上低保老人高龄津贴、伤残军人抚恤、义务兵家庭优待、困难群众商业保险、孤儿及事实无人抚养儿童生活保障、惠民殡葬等“十类补助（贴）标准”和城乡社区、养老服务、地名公共服务、婚姻收养、民间组织管理服务等“五大公共服务”配套设施的一体化，基本建立了广覆盖的社会救助保障体系、社会化养老服务体系、网格化社区服务管理体系、融合式双拥创建体系以及适度普惠型的社会福利制度等。
一是保障标准高。各类保障标准均高于全省平均水平，处于全国领先水平，让服务对象充分享受改革成果。无论是社区建设、养老服务，还是最低保障、惠民殡葬，还是孤儿养育、优抚安置等基本保障标准，均高于全省平均标准，基本保持与城乡居民同步增长。
二是覆盖领域广。一体化不是单点、单线推进，而是重点突破、全领域覆盖，目前，已覆盖社会救助、社会福利、社区建设、社会事务和优抚安置等条线，呈现整体推进、协调发展良好局面。全市16个镇街全部建设了一站式民生服务大厅，37个城市社区和76个农村建立了“一站式”社区综合服务中心，16个镇街的116个城乡社区建设养老服务站，39个社区建设老年人日间照料中心、90个村建设农村互助养老院、20个村建设邻里互助点，全市城乡基本实现养老服务设施全覆盖。
三是创新亮点多。充分体现了“争先、创先、率先”的民政特色。率先在全国推行“乡镇敬老院、互助养老院、邻里互助点、居家养老站”四位一体农村养老模式，民政部在我市召开全国农村养老服务研讨会，被列为典型向全国推广；
率先在全国推行 “依法建制、规范管理、转变职能、服务群众”的乡镇规范化建设经验，民政部在我市召开了全国乡镇政府规范化建设现场经验交流会，向全国推广经验做法；
在全省率先开展因病、因灾或因车祸造成支出型的低保家庭救助制度，对重度残疾人低保家庭实行量体裁衣式分类施保、分类救助；
率先在全省实施婚姻登记基本费用减免和全民普惠殡葬服务和绿色殡葬政策，被民政部和省民政厅分别授予“全国、全省殡葬管理示范市”；
率先在全省开展城乡一体联动发展的养老服务业综合试点改革，被省政府列为全省试点市；
率先在全省建立低保特困家庭购买商业保险制度，有效发挥了救助的补充作用。
四是政策统筹好。据不完全统计，2010年以来，仅市本级以市委、市政府名义制定出台的规范性文件就近30份，率先在省、济宁市颁布出台了《殡葬管理规定》、《地名管理规定》、《民办养老机构管理办法》、《社区居家养老服务管理办法》、《关于加快推进城乡养老服务体系建设的意见》、《关于加快推进农村互助养老院建设的意见》、《XX市养老服务业发展十二五规划》、《XX市养老服务业发展十二五规划》、《关于开展养老服务业综合改革试点工作的实施方案》地方性规章文件；
基本民生保障标准依照自然增长机制适时调整，确保与经济社会发展水平总体相适应。
五是财政投入大。基础设施基本配套、城乡布局基本均衡、公共财政投入逐年加大。据不完全统计，2006年以来，全市累计投入养老服务资金XX元，实施惠及老年人的财政补贴政策23项，目前，已建成投用各类养老服务机构173处，全市平均千名老人拥有床位40张，高于全国民政事业“十二五”规划目标的33.3%。开工新（扩）建69个基层民政服务项目，基本形成分布合理、设施配套、功能齐全的民政公共服务网络。实施城乡最低生活保障制度16年来，全市社会救助资金累计投入XXXX元，福彩公益金累计投入XXXX元，直接用于民政项目建设和惠及服务群体。
二、推进民政城乡一体化要着力解决的矛盾和问题
民政城乡一体化重点在城镇，难点在农村，从推进民政领域城乡一体化看，要着力解决以下问题：
一是解决好思路理念滞后问题。用什么样的思路理念谋划和推进一体化，直接关系到一体化进程和质量。有的认为，城乡一体化就是“农民市民化，农民进社区，生产进示范园，村委会改居委会，农村变小城镇”；
也有的认为，城乡一体化就是“设施一样，标准一致，农村向城市看齐，农民向居民靠拢”。民政城乡一体化是在经济社会城乡一体化大局中进行的，既不能超越，也不能脱离，更不能观望。要有“跳出民政看一体、围绕大局谋一体、紧贴中心促一体”的全局视野，要认清城乡一体化本质和目标任务，要从省情、市情、县情、乡情、村情“五情”实际出发，谋划思考推进民政城乡一体化发展路径。
二是要解决好资源资金有限问题。城乡一体化过程，实质是城乡统筹、优化资源配置的过程。公共服务向农村辐射、基础设施向农村转移、资源配置向农村倾斜，离不开雄厚的物质基础和充分的财力支持。但由于历史原因，民政城乡一体化起步晚、欠账多、基础弱、标准低。同时，城乡一体是推进民政事业发展最大的变革，涉及领域多、服务群体广、基数投入大，而民政自身资源资金十分有限，自筹和开发能力薄弱，靠自身“杯水车薪”难以为继。必须建立多元化投入机制，最大限度地发挥市场资源在配置资源中的决定作用。比如，目前，我市城市居民最低生活保障标准为每人每月500元，农村居民最低生活保障标准为每人每月270元；
目前，我市共保障城市低保对象4830人、保障农村低保对象22720人，农村低保对象是城市的4.7倍，如果城乡居民低保保障一体化，农村低保保障标准和城市低保保障标准相统一，每年我市财政将新增近4000万元的财政支出。优待抚恤对象也存在类似问题，城市抚恤对象优待标准普遍高于农村，如参照江渐一带发达地区标准执行，实行城乡一体化，预计新增近2000万元的财政支出。
三是解决好传统体制束缚问题。随着改革开放深入和市场经济体制逐步完善，传统的民政体制机制滞后时代发展、滞后形势要求、滞后群众期盼的矛盾和问题日显突出。核心还是该放的权没有放掉，该管的事没有管好。面对新挑战新机遇，迫切需要加快推进改革“二元化”、创新“一元化”的体制机制。比如，在社区硬件建设上，农村社区已优于城市社区，但其社区服务功能还不完善。全市三分之一的农村社区服务中心基本上是村委会办公场所，生产、生活服务内容很少，服务的质量也不高，特别是文化生活与城市相比还有差距。农村养老机构建设步伐不快，建设标准还不高，服务设施不够齐全，除几个较早建设敬老院、互助养老院的乡镇投入较大，硬件设施、内部管理较为先进外，其余二分之一属于一般，三分之一还比较差。另外，农村公益性殡葬设施还不完善。
四是解决好社会组织能力提升问题。这几年，城市社会组织蓬勃兴起，社会组织能力有很大提升。但农村社会组织培育还比较薄弱，仍以草根型、自娱自乐型为主，社会组织的布局还不尽合理，提供的服务相对单一。社会组织管理还有待进一步规范，社会组织功能还有待进一步完善。对此，要进一步加大城乡社会组织培育和增能力度，搞好简政放权，为社会组织让渡更大的空间，激发更大的活力。
五是解决好顶层设计缺失问题。民政事业规划城乡一体化是自上而下、纵横结合、可持续发展的一体化，顶层设计至关重要。整体框架怎么搭？制度设计怎么搞？理性思考不够深入，宏观指导不够有力，重点推进不够到位，亟待引起关注。
三、加快推进民政城乡一体化的对策建议
第一，突出规划引领。从现实发展看，城乡一体化不能“一刀切”，也没有固定模式，民政事业发展及项目建设要自觉纳入全市统一规划，在制定单项工作规划时，要城乡统筹考虑，制定统一的民政事业城乡一体化发展规划和相应指标体系，清发展思路、确立发展目标、建立发展体系、明确发展要求。要构建城乡一体化协调机制以改革的手段、创新的举措来推动城乡一体化，无论是领导体制、组织体制、管理体制，还是工作机制、服务机制、用人机制、激励机制等等，都要大胆探索，敢于开拓，勇于创新，加快建立健全具有时代特征、本地特色的民政事业城乡一体化发展格局。
第二，彰显公平正义。实现城乡一体化是推进基本公共服务均等化最大的平台，最大特征就是保障“社会公平正义”。民政城乡一体化必须坚持公平公正的原则和底线，做到服务公平、政策公正、程序公开，缩小直至消除城乡公共服务差别，加快推进基本公共服务均等化，加强基础设施建设，着力完善集经济发展、卫生医疗、社会救助、居家养老、休闲娱乐等多种服务于一体的农村社区服务体系，让广大农民共享发展成果。加强社区文体活动团队的培育扶持，大力普及农民书场、乡村大舞台等群众文化活动，不断满足农民群众日益增长的精神文化需求。着力推进农村水环境综合整治，进一步完善“户袋装、村收集、镇中转、市处理”的农村垃圾规范化管理机制和乡镇“保洁服务”中心常年治理的运行模式，让农村环境更整洁优美。采取多项措施，积极维护和保障所有服务群体的基本民生权益。
第三，加快政策创制。面对全面深化改革的新形势新要求，要更加重视民政城乡一体化政策理论研究，加强宏观政策调控，最大限度地解决因政策的“缺失”、“滞后”和不相通、不相融等所产生的一系列问题，加快推进民政体制机制改革，坚决下放应该放的权力，管好应该管的事务，提高基层民政能力，为民政城乡一体化打开制度通道。在政策上要更多地向农村一头倾斜，在制订政策的时候，更多的为农村居民着想，多考虑如何推进城乡一体化这个目标，尽可能向农村一头倾斜。如救灾救助方面，对低保、低保边缘、医疗救助；
优抚安置方面，对“三属”抚恤补助；
养老方面，对高龄老人补助、居家养老服务等。每年要随着全市收入水平的提高而提高，在确定提高标准的时候，农村人员多提高一点，每年多提一点，几年下来，城乡水平就可以基本达到一致了。农村社区建设，建设标准参差不齐，对重点难点村给予一定倾斜。民政各个方面，都从城乡一体化的要求去贯彻、落实、狠抓、抓好这些工作，城乡一体化推进步伐必将加快。
第四，优化资源整合。围绕理顺政府和市场关系，使市场在资源配置中真正发挥决定性作用，充分挖掘和运用各类市场资源，使政府主导、市场主推、社会力量主办有机结合起来，推动民政城乡一体化可持续发展。要自上而下优化资源配置，整合服务职能，广泛采用市场化、项目化运作方式，提高资源使用效率，为建立高水平、广覆盖、可持续的民政城乡一体化奠定物质基础。大力开展“村企结对”和“部门挂钩”共建活动，积极完善工农互动、城乡联动工作机制。进一步统筹民政工作力量，不断加强村民政协管员队伍建设，切实完善城乡社区建设、双拥工作、扶贫帮困等联席会议建设，组织全社会力量来推进民政事业。继续深入实施“党员干部联系困难群众”、“大规模驻村联户、面对面谈心交流”活动，广泛动员以党员干部和企业家为主体的社会各界人士与困难群众结成帮扶对子，进一步扩大帮扶工作的参与面和受益面。同时，坚持“输血与造血”并举，根据困难群众实际情况和发展需求制订个性化帮扶计划，不断提升帮扶成效。加大重点社会组织的培育力度，定向扶持、培育一批影响力大、公信力强、有社会责任感、能够承接公共服务和社会管理的社会组织。加强居民生活服务组织、居民维权自治组织等城乡基层社会组织的培育和扶持，并积极引导其参与城乡社区建设和基层社会事务的管理。加快涉农社会组织的培育和发展，实现农村专业合作经济组织以村为单位的全覆盖，为农民增收致富提供优质服务。
第五，强化财力保障。民政工作城乡一体化不是一句空话，要实现这个目标，除了在规划上、制度上、政策上、资源整合上努力之外，需要实实在在的资金投入。资金从哪里来？除主渠道靠财政增加投入，建议政府在财政预算中要考虑这个问题，每年增加财政预算。但也不能单靠财政，民政自身也要多想办法，多渠道筹措资金，如进一步发展福彩销售、慈善捐赠。按照“宣传发动、自愿为主、企业带头、各界参与”的原则，大力发展慈善事业，培育发展一批慈善冠名基金，聚集更多善款开展救助活动，有效发挥政府“兜底“救助的补充作用，严格规范善款的管理使用，坚持做到善款来源、数额、投向“三公开”，并对各类救助资金实施捆绑使用，最大限度地发挥慈善资金的救助效应。还可以用市场化的手段，在持续加大公共财政投入的同时，做大做优市场资源“大蛋糕”，经营民政资源，吸纳社会资金，积极鼓励社会力量、民间资本全面介入各类民政公共服务，鼓励引导企业和个人以资金、技术、信息等方式投入城乡民政事业，探索建立和完善社会救助互助体系，不断加快民政保障、民政福利、民政服务的社会化发展步伐，努力为城乡民政事业的持续健康发展注入强劲动力，总之借助各方面力量，共同来推动民政事业向城乡一体化方向发展。