姜金兵 省司法厅副厅长、省监狱管理局局长
为认真贯彻落实司法部关于监狱分类建设的工作要求，进一步深化现代监狱建设，积极打造现代监狱建设的亮点和样板、以点带面全面推进现代监狱建设，江苏省监狱管理局结合江苏监狱分类模式构建的总体要求，选取南京监狱为样本开展了现代监狱建设实验性探索，重点围绕治理架构完善、制度体系完备、基础保障建设以及评价考核优化等问题实施全方位、多层面、宽领域地实践探索，努力推动行刑制度、方式以及保障、评价机制等更加成熟定型，现初步形成调研成果，以期为全省同类型监狱加强现代监狱建设提供有益借鉴。
一、开展现代监狱建设实验性探索的重要意义
以南京监狱为样本开展实验性探索，对突出重点、积累经验，示范引领、以点带面深化全省现代监狱建设、推动全省同类型监狱发展具有重要意义。
开展实验性探索，是实施监狱治理精细化、深化现代监狱建设的客观要求。2014年我省监狱制定实施了建设现代监狱的意见，以推进“四大载体”为抓手，通过近3年的努力，初步完成了第一阶段“布阵筑基”的工作任务，具备了向第二阶段“跃升冲刺”迈进的现实基础和条件。年初，省局将推进监狱治理精细化确立为贯穿“十三五” 的工作主线，强调运用社会治理理念和精细化管理理论、方法，推动监狱治理框架标准化、治理流程规范化、治理手段专业化、治理资源集成化，提升监狱行刑整体效能。在这样的时间节点和工作阶段，如何把现代监狱建设向纵深推进，如何实施监狱治理精细化、促进监狱治理体系和治理能力的现代化，亟需典型引领、示范带动。基于此，省局综合考虑选择在南京监狱开展实验性探索，目的就是总结近年来全局推进现代监狱建设的阶段性成果经验，打造现代监狱建设和监狱治理精细化的亮点和样板，更好发挥典型引领和示范作用。
开展实验性探索，是推进全省监狱分类管理、实现差别化发展的现实要求。当前，面对行刑个别化的新趋势、监狱押犯结构的新变化，监狱行刑模式同质化的问题日益凸显，监狱的监管模式单一，功能形态基本雷同，管理考核梯度差异不足，在一定程度对监狱职能履行和工作发展形成了掣肘和制约。在现有基础上加快现代监狱建设进程，必须推进实施差别化发展战略，对监狱划分不同的戒备等级、设置不同的规模形态、建设不同的功能设施、实施不同的监管改造方式、配置不同的组织架构和警力资源与之相适应，找出符合单位实际的发展路子，进而更好地提高发展质效。在南京监狱开展实验性探索，就是要加强监狱分类指导，进一步检验现代监狱考评体系办法的科学性、指导性、实践性，针对不同监狱的戒备等级、功能属性，明晰发展方向和发展定位，真正做到一监一策、精准发力，切实把现代监狱在各个单位具体呈现。
开展实验性探索，是综合考量发展资源禀赋、推动同类型监狱科学发展的必然要求。今年以来，省局同步组织开展了全省监狱分类模式的课题调研，结合监狱个体差异，将全省监狱主体分成“高度戒备监狱A等、高度戒备监狱B等、中度戒备监狱A等、中度戒备监狱B等、低度戒备监狱”三级五等，通过对监狱区位特点、押犯特点、文化特点、队伍特点及资源禀赋要素的综合分析，将长期关押重刑犯的南京、镇江、无锡、苏州、南通等监狱明确“高B”类型定位，形成关押十年以上有期徒刑且具有较高危险罪犯的收押能力。选择在南京监狱开展实验性探索，重点就是围绕 “高B”类监狱发展需要，探索契合重刑犯身心特点的监管矫正模式、高度戒备监狱运行管理模式及工作机制等，既能加快南京监狱现代监狱建设步伐，又能为同类别监狱创建现代监狱提供经验借鉴，更好地推动监狱工作均衡发展、协调发展。
二、开展现代监狱建设实验性探索的总体架构
开展现代监狱实验性探索涉及到监狱监管、改造、执法等方方面面，是一项全面的、系统的、长远的工作。着眼全省监狱发展大局，立足南京监狱发展实际，借鉴国内外监狱特别是高度戒备监狱的建设与发展经验，对我省高B类监狱开展实验性探索作出总体架构设想，以期进一步推动监狱工作科学发展，切实履行好监狱职能。
（一）着眼职责任务，构建符合高度戒备需要的监管体系
从与南京监狱同类型单位押犯特点来看，总体押犯体量不大，但押犯结构复杂，罪重刑长罪犯占较大比例。为此，立足高危犯特征和监管需要，积极构建符合高B类监狱工作规律和要求、体现高度戒备特点的监管体系。一是科学化分类。根据省局对监狱分类的总体部署，结合南京监狱情况，构建罪犯“大分类、小集中、动态循环”的分类体系。按照危险程度和生理状况，建设高度戒备监区，关押危险程度较高罪犯、限制减刑犯、二次以上犯罪罪犯等，凸显刑罚惩罚威慑、安全特殊防卫等功能，实现对高度危险罪犯的集中收押和管控矫正。规范中度戒备监区建设，关押一般危险程度罪犯，推进达标建设，加强内部管理，健全监区功能。依据监狱运行需要，设置若干功能型监区，其中老病残监区，集中关押符合老病残标准的罪犯；
后勤保障监区，关押具有一定专业技能、危险程度较低罪犯及外籍犯等，服务全监后勤保障工作；
出入监监区，对入监新犯和即将刑满释放的罪犯开展集中教育。二是区域化管控。以监区分类为前提，进一步完善区域隔离，使各监区之间通过物理隔离实现空间隔离。每个监区实现封闭独立管理，各功能区域之间设置必要的隔离防护设施。在高度戒备监区中，设置用于临时关押违规违纪或短期关押极度危险罪犯的禁闭室，实行单独关押模式，落实封闭管理。根据行刑资源投入和实际押犯情况，合理确定不同监区的押犯规模以及相应的警力配置。针对高度戒备监区罪犯，严格区域封闭管理和行为管束，探索自杀自残、袭警、脱逃等重点行为风险评估和防控机制，侧重于惩戒性的强制行为规训。三是高标准设防。结合高度戒备特点，物防建设方面的标准要高于其他类型监狱，对高度戒备监区的安全警戒设施建设标准宜明显严于中度戒备或功能型监区。加大先进的、成熟的信息化技术探索应用，利用智能管理大平台、物联网、语音识别、软件系统集成等信息化技术，实现对每一名高度危险罪犯的实时定位监测和动态视频监控。推动高B类监狱联防联控走向立体纵深，立足防暴恐、防渗透、防冲击、防劫持等，建设应急防暴分队，争取将监狱应急防暴防恐纳入地方应急防暴防恐工作体系，构建高B类监狱安全联防联控模式。
（二）着眼身心特征，构建科学的教育矫正工作模式
针对高B类监狱罪犯总体现实危险程度高、服刑时间长等特征，构建科学的教育矫正工作模式。一是降低现实危险，稳定改造秩序。围绕着去顽固性、去危险性、去极端性的目标，全面开展罪犯个体危险评估，对具有一般高度危险罪犯，依据处遇等级和个体情况，有针对性地开展项目矫正活动，对具有极度危险性罪犯应以强制性教育为主，实行“一人一案一策”的个别化矫治模式，突出对矫正过程的强化，坚持一对一或多对一的态势，形成集体会诊、合力矫治的工作模式，最大限度降低罪犯人身危险。二是优化服刑生活，预防监禁人格。从生活气息、人文环境、改造氛围等不同层面积极建设监区文化，优化服刑生活。加大标准化文化硬件设施建设，按照监区类型，生活、学习、劳动等区域功能定位，从理念、视觉、行为层面开展文化识别系统设计，形成各具特色的监区文化，营造舒适的人文环境。依据罪犯年龄、文化和个人特长兴趣，以兴趣班、文化小组等形式，开展书法、乐器、体育等特色文化项目，引导罪犯参与其中，形成精神寄托，愉悦身心。针对高度危险罪犯，探索劳动申请制，优选约束型劳动项目，合理安排劳动时间，逐步提高劳动报酬发放额度，杜绝罪犯狱外汇款，创新劳动报酬使用方式，推动劳动向处遇化方向发展，从强制劳动向自愿劳动转变，切实发挥劳动服务改造本质。三是助力罪犯回归，维护公平正义。健全回归教育机制，依托出入监监区，加强回归指导中心标准化建设，延长出监教育时间，借助社会师资力量，利用网络虚拟技术构建回归场景等，选取刑满释放前3-6个月的罪犯，从知识、技能、观念等多个层面开展集中的回归适应训练。加快建设符合重刑犯特点的职业技能实训基地，依据罪犯出狱年龄、技能及家庭经济状况，优选契合社会需要、适合监内开展、符合罪犯意愿的职业技能培训项目，为罪犯提供个性化职业技能培训。着眼青壮年重刑犯刑释就业需要，开设创业辅导和就业指导课程，邀请创业公司、相关部门和刑满回归典型人员来监现身说法，积极开展就业推介活动，深化与社会企业合作，探索为刑释罪犯提供过渡性工作岗位。争取政策支持，将罪犯劳动、职业技能培训、就业与创业纳入地方劳动与就业保障体系，更好服务罪犯回归社会。
（三）着眼执法要求，创新优化监狱执法工作机制
针对国际行刑发展新趋势、国家刑事政策调整新变化和社会公众对公平正义的新期待，进一步创新优化高B类监狱执法工作机制，不断提升监狱执法公信力。一是规范执法，增强执法精准性。强化监狱执法适应性、平衡性和预见性，进一步建立健全与形势政策调整相适应、与高度戒备监狱管理相契合的减刑假释、计分考核等制度体系，加强政策宣讲，开展减刑假释预评估等，引导罪犯合理规划服刑生涯，帮助罪犯形成稳定的服刑预期，使其在希望中改造。针对重刑犯狱内违规违纪行为的特点，适当加强惩戒性手段运用，提高加刑手段应用等，以高压态势打击狱内违规违纪行为，确立罪犯行为底线。针对重刑犯对自身权益的关注度较高，常常会发生过度维权的情况，积极探索高B类监狱罪犯权益保护模式，完善个人权利档案，促使罪犯安心改造，维护安全稳定。二是高效执法，增强执法针对性。积极构建符合高度戒备监狱特点的罪犯处遇模式，转变过分依赖于减刑假释等单一执法手段现状，调动罪犯改造积极性。建立常态化处遇调研机制，准确掌握罪犯需求变化，积极探索罪犯累进处遇机制，完善处遇体系。丰富处遇内容，针对高度戒备监区中限制减刑犯、死缓无期犯较多的实际，对人际关系、亲情等有着更为迫切的需求现实，开展远程视频会见，满足异地罪犯亲情会见需要等。拉开处遇梯度，形成正负区间八级处遇梯度，有效增强处遇内容的梯次和吸引力。拓展处遇形式，依托2326改造套餐、星级监区评比等，推动罪犯处遇满足由安全、物质需求向心理、精神和社会需求拓展，由狱内向狱外延伸，发挥差别化处遇调控作用。三是开放执法，增强执法包容性。借助智能管理大平台、减刑假释电子办案平台、科技法庭等信息技术手段，实现监狱执法全流程标准化留痕管理，做到每一名罪犯服刑全过程信息均可回溯检查。进一步规范狱务公开及终端评价机制建设，在推动执法公开透明上下更大功夫，回应社会关切。规范建设与管理证据保全中心，完善证据标准及收集、保存、使用流程，构建完善的执法证据保全工作模式，消弭可能出现的执法争议。充分发挥社会主义监狱制度优越性，深化国际交流，从适应、生活和矫治等层面，进一步探索完善外籍犯和港澳台罪犯的教育管理模式，以规范文明的执法展示中国监狱执法水平。
（四）着眼社会治理，努力形成与社会协同发展格局
以积极姿态融入经济社会发展大局，积极构建开放式的监狱发展与运行机制，形成社会支持监狱工作的良好格局。一是深化社会协作。加强与地方司法行政机关、检察院、法院等互帮互建，共同破解高度危险罪犯在刑满释放、暂予监外执行、安置帮教、死亡处理等方面的执法难题。加强与地方政府、公安、驻监武警等协作协同，在联防联控、应急处突、防爆防控、监狱建设等方面深化合作，维护社会稳定。积极拓展与相关行业协会、服务性公益组织、主流媒体等合作，探索多对一的高度危险犯社会帮教模式，发挥社会志愿者作用，建立多层次、立体式罪犯帮教工作体系。深化医疗社会化，规范与社会医院共建分院模式，针对高B类监狱老病残犯沉淀较多实际，积极引入社会专业医疗资源做好日常健康指导与监测，争取政策支持，将罪犯大病救治纳入国家医疗保障体系。二是加强对外交流。基于高B类监狱在社会形象方面容易被神秘化、恶魔化、戏剧化的状况，认真贯彻落实狱务公开工作各项要求，创新运用新媒体，通过网络、微博、微信、刑罚执行信息公开平台等，加大执法信息公开力度，增强监狱执法透明度。创新开展媒体开放、公众接待、亲属参观、社会监督等活动，加强与社会各界人士的沟通交流，让社会“零距离”感受监狱公正文明执法情况，充分展示监狱建设成果。探索建立回应性考评制度，引入社会评价，将社会满意度作为检验监狱工作质量的重要标准，倒逼监狱工作改进，展示江苏监狱窗口形象。三是强化服务功能。坚持“三个面向”，全面强化监狱社会服务功能。面向全省监狱系统，切实完成好省局交办的各项改革与探索的试点任务，扎实推进高B类监狱实验性探索，为全省现代监狱建设探好路、打好样。面向一般社会公众，依托监狱既有资源，积极开展省优警示教育基地、省文明单位、法治文化建设示范点等创建，为社会提供优质的法制宣传教育服务。面向罪犯家属及来监办事群众，深化会见楼“文明执法窗口”的示范引领作用，高标准建设候见楼，加强工作人员履职管理，倡导文明用语和微笑服务，规范办事流程，提供更加热情、便利、周到的服务，提升监狱执法服务水平。
（五）着眼厚植优势，打造特色鲜明的高B类监狱文化
立足区位优势，系统挖掘历史文化资源，发挥文化功能，打造能够充分彰显高B类监狱特点的文化形象，厚植竞争优势。一是理念上，传统与现代交融。高B类监狱一般拥有较为悠久的发展历史，形成了各具特色的历史文化资源。通过系统梳理监狱历史文化脉络，提炼文化主题，并将其与当代法治理念、现代监狱理念紧密结合，形成文化品牌。加强对监狱文化建设整体思考与谋划，结合不同类型监区特点，在文化设计上体现类型差异，构建既能展现历史传承、体现历史底蕴、彰显历史特色的监狱文化，又能符合现代审美、社会主流价值与政法机关定位的监狱文化形象。南京监狱立足百年历史文化，制定并实施《南京监狱文化建设中长期发展纲要》，将监狱打造成为“百年历史、科学矫正、廉政教育、监狱警察”四大文化阵地。二是建设上，软件与硬件并行。结合高B类监狱建设标准和功能定位，依托监区规范化建设，通过整体谋划、分步实施、软硬并行，使监狱文化形象跃然眼前。在文化硬件方面，通过精巧设计，建设历史文化景观带、主题文化广场和文化院落等，对建筑外立面、标识体系进行统一风格改造，形成特色鲜明的外部文化形象，营造浓郁的文化氛围。在推进文化硬件建设的同时，着眼于文化软件水平提升，对各类文化资料进行深度挖掘、系统整理、艺术演绎，发挥文化功能，形成系列文化品牌，彰显文化特质。三是布局上，共性与个性兼具。高B类监狱虽然具有高度的同质性，但每所监狱都有着各自的历史传承、文化特色、个性特征，建设监狱文化要坚持共性与个性兼具，形成统一而独特的监狱文化系列名片。所谓共性，就是在开展文化建设的过程中，注重提炼作为高B类监狱的一般文化特质，展示高度戒备监狱的功能特点、行刑文化和司法文明。所谓个性，就是在开展文化建设的过程中，注重挖掘和提炼监狱自身的历史文化、地域风情、发展惯性等个性特质，并通过形象标志形式将其呈现，形成多元化的监狱文化群像。
（六）着眼整体发展，建设适应发展需要的高素质民警队伍
针对同类型监狱民警思想活跃素质较高但凝聚力战斗力有待提高的特点，以完善警务模式为抓手，建设能够适应高B类监狱发展需要的坚强民警队伍。一是坚持实战导向，完善组织架构。依据实战需要，合理调整组织架构，健全实战化组织体系。针对高度戒备监狱要求应急处突更加快速有效的现实，进一步规范监狱指挥中心建设，强化指挥中心职能，充分发挥指挥中心指挥调度功能，满足日常应急处突的实战需要。围绕着不同类型监区运行管理需要，强化核心职能部门设置，整合优化业务管理、综合协调、后勤保障、警务建设等部门职能，进一步完善执法资源合理调配使用机制，提高工作效率。强化监区主阵地地位，着眼高度戒备监区核心职能，降低押犯规模，适当增加警力配比，更高标准建设警务室等功能用房，配备适应实战需要的警务设施，落实针对性的民警权益保护和职业风险保障，为民警减政、减负、减事、减压，强化本职、提升效能。二是坚持专业导向，锻造队伍素质。贴合高B类监狱专业需要，通过新警招录、岗位培训等方式，重点加强应急处突、危机谈判、心理矫治、信息技能等专业能力建设，配齐配强专业人才队伍。紧贴实战需要，突出专业要求，创新民警岗位技能培训体系，建设多功能警训中心，依托社会专业机构，模拟实战场景，开展针对性岗位技能培训。紧扣不同类型监区执法需要，深入探索民警岗位分类办法，将一线实战岗位划分为管理类、矫治类、保障类、应急类等，制定类别化管理考核办法，完善分类明确、职责清晰、协作共享、动态调整的民警岗位分类体系，提高履职专业化水平。三是坚持效能导向，创新教育管理。针对高B类监狱位于城市，民警通勤时间、执勤周期较短的实际，构建符合城市单位特点的民警教育管理模式。优化民警带值班模式，探索实施4×4+2和4.5+0.5+2值班模式，根据居住地远近，划分居家机动警力备勤圈，既保证足够应急警力，又使民警得到充分休息。建立健全以效能为导向的工作实绩量化考核评价体系，出台并实施民警履职考核量化评价实施办法，规范民警一日履职行为。利用城市优越区位，健全机制、搭建平台、强化保障，鼓励和支持民警参与健康的社会活动，拓展社会教育资源，构建符合身份特点、彰显城市文明、体现时代精神的民警教育体系。
三、开展现代监狱建设实验性探索的实践思考
现代监狱建设是一项涉及全局的系统性工程，绝非一蹴而就，需要遵循发展规律，注重统筹协调，积极稳妥推进。南京监狱开展现代监狱建设实验性探索是一个不断比较、求证、实践的过程，构建高B类监狱现代管理体制和运行机制、完善现代监狱行刑模式任重道远。实践探索中应注重把握好以下几组关系。
一是把握好高标杆定位与分步骤实施的关系。现代监狱是与经济社会发展相协调、与国家治理体系和治理能力现代化水平相匹配、与国际先进行刑发展趋势相适应的监狱样态。推进现代监狱建设过程中，必须坚持高标杆定位，注重把握大势，通观全局，切实将现代监狱建设放在经济社会发展深刻变化的大格局中加以思考，放在社会治理创新的大背景中加以统筹，放在国际行刑领域变革发展的大趋势中加以谋划，以高度的战略意识从整体、大局上进一步明确发展目标和定位。同时，建设现代监狱的过程又是长期的、持续的，必须坚持分步骤实施，持续发力，久久为功。要着眼于现代监狱的远景目标，因地制宜地制定3-5年的现代监狱建设发展规划，并将规划“块状切割、线性分解”，分条线、分时段细化制定年度重点工作计划，力求“一年框架搭建初步成型，两年硬件配备基本达标，三年巩固发展整体提升”，争取到十三五发展末期，全省监狱治理体系更加完备，治理能力进一步提升，系统性整体性协同性显著增强，整体工作实现全面升级，全省所有监狱总体实现省定现代监狱指标体系要求。
二是把握好法治框架与创新发展的关系。现代监狱既以平安法治文明为主要特质，现代监狱也必然是法治监狱，其运行发展都必须在是在政策和法律容许的框架内。推进现代监狱建设过程中，必须主动顺应法治中国建设的总要求，始终坚持依法治监，把公平正义作为基本价值取向，把尊重和维护罪犯合法权益作为原则，把维护法律权威作为基本要求，善于运用法治思维、法治方式推动监狱治理，坚持依法办事、按制度办事，不断提升监狱工作规范化、法治化水平。强调法治框架并不否定创新发展，法治的进步需要创新来驱动，必须进一步突出思想理念、体制机制、方法手段的系统创新，切实把创新贯穿于监狱工作各个领域各个环节。要始终坚持与时俱进，强化问题导向，坚决破除各种不符合时代要求的旧思想、旧模式、旧手段，积极适应新形势、新变化，根据监狱工作发展态势和运行规律，善于运用新理论、新技术、新方法，善于利用社会各类资源，善于借鉴国际行刑制度发展成果，形成推动监狱工作发展的新动力、新优势。
三是把握好系统化推进与关键点突破的关系。监狱工作是一个有机整体，其中任何一个部分都不能脱离整体而发生根本性的变化，每一项业务都会对其他工作产生重要影响，又都需要其他工作协同配合。在推进现代监狱建设过程中，要树立辩证思维，正确处理好系统化推进与关键点突破的关系，既要找准推进现代监狱建设的关键点和突破口，又要形成系统化推进和全面带动效应，促使各项工作相互促进、良性互动、整体推进，防止顾此失彼、各自为政。南京监狱在推动现代监狱实验性探索的过程中，紧紧围绕“精细化治理、教育改造创新和监狱文化建设”等三大主攻方向，结合监狱整体改造、提档升级、文化建设等重点项目的发展规划和实际进展情况，特别是近年来监区规范化建设的硬件提档和安全治理精细化的软件提升，既找准了工作关键点，又实现了整体工作的系统化推进，切实盘活了资源、完善了机制、强化了保障，实现了实践探索的“多轮驱动”效应，有效推动了现代监狱建设向纵深发展。
四是把握好挖掘自身潜能与加强配套保障的关系。省局建设现代监狱的规划进度要求在2020年全省所有监狱总体实现省定现代监狱指标体系要求，时间紧、任务重、要求高，需要各监狱充分发挥主观能动性，立足单位历史渊源、发展基础、人文环境、外部条件等资源禀赋，积极挖掘自身潜能，精准施策、精准发力，扎扎实实推进工作。同时，省局层面要加强统筹规划，科学安排现代监狱建设布局，坚持因地制宜、分类指导，承认差异性、兼顾特殊性，根据各监狱实际情况实行一监一策，不搞一刀切、不追求一步到位，对部分发展条件较差的监狱予以配套保障。例如对经济基础比较薄弱的监狱，可以通过财政转移性支付方式，加大对监狱硬件改造、软件建设等重点项目的专项资金扶持力度；
对警力结构不协调、警力资源保障不到位的监狱，可以在警力配置、学习培训等方面给予倾斜，支持加大符合发展需要的专业人才培养力度，优先探索实施部分非一线执法管理岗位职能服务外包的协警代管模式；
对押犯结构较为特殊的监狱，可以建立区别于一般监狱的工作考核评价体系，切实发挥监狱职能作用，积极构建包含不同戒备等级、不同功能作用的现代监狱体系。