| XX新村推进城乡一体化的探索与启示 在构建城乡一体化的过程中，如何促进工业向集聚区集中，人口向城区集中，让农村变社区、农民变市民，逐步实现城乡深度融合？梓埠产业园区移民搬迁安置点——永安新村，迁村进城，不仅使农村变成社区、农民变成市民，而且置换出上千亩的工业建设用地，为推进工业化和城乡一体化提供了用地保障，为区域经济发展和农民增收创造了条件。这一做法把工业化、城乡一体化、农村现代化一并考量，使之深度融合，可以说是个有益的探索，也给了我们一些有益的启示。 一、永安新村推进城乡一体化的探索与实践 永安新村位于万年县城郊区，地处德昌高速挂线—迎宾大道进入万年县城主干道旁，是由梓埠镇董家、邓家、新村、詹家等四个村搬迁而来，属梓埠产业园区移民搬迁安置点。村庄规划总占地面积225亩，其中建筑面积75亩，计划安置移民396户，一期工程安置移民238户1068人。 1、迁村进城，以扶贫搬迁推进城乡一体化步伐。梓埠镇是一个滨湖乡镇，当地的董家、邓家、新村、詹家等四个村，由于地处偏僻、交通不便，人流、物流和信息流不畅，滨湖村落、易涝易灾，生产落后、生活困难，而要就地解决他们的贫困问题，成本极高，难度极大。多年的实践证明，移民搬迁是一条从根本上解决生存条件恶劣地区群众贫困问题的有效途径。因此，我县采取“以宅基地换住房”的方式，鼓励农民搬迁进城，提高城镇化率； 同时，拆除搬迁户旧有住房，将腾出的土地用于梓埠镇产业园区建设，盘活了土地资源，加强了土地的集约使用，既杜绝了“空心村”的出现，又缓解了工业化、城镇化建设用地供求矛盾。这种工业化、城镇化与易地扶贫搬迁工作相结合的模式，不仅改善了贫困地区群众的生活条件，还从根本上解决了群众的生产生活等长远问题。 2、集中安置，以科学规划引领新型社区建设。在安置方式上，采取集中安置的方式，对董家、邓家、新村、詹家等四个村实施组团建设，集中在永安新村，组建大型社区。在规划设计上，坚持规划先行的原则，编制了《永安新村建设规划》，高起点规划了200多套住房，高标准配备了水、电、路、讯等基础设施，社区服务室、入口广场、中心小游园、垃圾周转站及绿化、亮化等社区配套设施一应俱全，充分展示了城镇化社区风貌。在建筑风格上，突出城乡融合的特点，既充分吸收城市建筑理念，又统筹考虑农村生产生活特点，房屋建筑统一采用三层的砖混结构，统一地平、统一楼层高度、统一立面风格，外观采用红色外墙为主、白色间条的瓷砖，塑钢门窗，蓝色瓦屋面。 3、拓宽渠道，以多元投入解决资金筹措难题。政府财政全力扶持，县委、县政府在前期投入4000万元的基础上，共安排省级村点5个，县级自建村点10个，缺口资金180万元由县财政全部解决。项目资金衔接整合，按照“集中力量办大事，集成资金出亮点”的思路，加大部门项目资金的整合力度，衔接交通、扶贫、林业、供电和农村饮水等项目7个，衔接资金400万元。社会力量广泛投入，安排县直单位、企业结对共建，每个单位帮扶资金平均达5万元以上。群众集体自发参与，引导集体资金向村内公益实施倾斜，投入资金30万元，引导群众投工投劳61万元。变政府单一投入为多元化社会投入，共为永安新村建设筹集建设资金超过5000万元。 4、多措并举，以转移就业强化村民生活保障。依托毗邻县城和丰收工业园区的优势，引导村民“进“园区”、进“城区”工作，实现了家家都有人就业，户户都收入稳定。提高就业能力，结合村民择业的需求和动态，研究就业培训的内容和方式，开展“雨露计划”、“金蓝领”等短期技术培训，使村民由体力型向技能型转变，提高就业率和提升劳动力水平。创造就业机会，依据入户登记村民的需求年龄、文化和技能等情况，集中筛选针对性强、匹配率高的工业园区企业岗位提供给村民，使其就地转移为产业工人。广开就业门路，通过引导村民进城就业，从事零售、餐饮、运输等三产服务业，就地创业，在村内开办便利店、幼儿园，组织劳务输出等多种渠道，促进村民增收。 5、公平共享，以公共服务提高群众生活品质。社会保障覆盖，按照政府引导、个人为主、集体扶助、财政补贴的原则，为村民办理了失地农民基本养老保险，纳入全省统筹，并将村民全部列为新农村合作医疗保险参保对象，在永安新村初步建立起了医保、社保全面覆盖的民生保障体系。资源配置完善，重点抓好了以“六大管线”(公交线、宽带线、电话线、有线电视线、自来水管、排水管)和“三大中心”(社区服务中心、文化活动中心和村民休闲中心)为主的基础设施、公共服务设施建设，进一步完善永安新村的公共资源配置。服务体系创新，实行村务管理社区化，以社区服务中心为载体，着力构建组织、自治、服务、保障四大体系，将社区服务分为公共服务、市场化服务、志愿性服务，实现社区服务多元化。 二、推进城乡一体化过程中需要解决的几个问题 永安新村实施的以整体移民搬迁，推进城乡一体化是一次成功的探索，但这只是小范围、小规模的城乡一体化建设，要在全县范围内推进城乡一体化，有几个问题需要我们进一步思考和解决。 一是如何提高城镇承载力和吸引力的问题。推进城乡一体化，首先要让部分农民从农村搬出来，那么这部分搬出来的农民去哪里呢？让农民进县城，安置在园区附近是一种途径，但更多的农民还是要采取就近安置的原则，引导他们搬迁到集镇、中心村居住。因此，加强城镇和中心村建设，提高承载力和吸引力是城乡一体化的现实需求。 二是如何创新集体土地使用权和所有权的利用制度问题。永安新村的实践证明，推进城乡一体化建设是破解城乡二元结构的有效途径，但这需要大量的资金，如果仅靠政府运作和财政支持，显然只能在试点范围内小规模的完成改革，而不能得以推广。因此，只有向农民现有的社会资源要资金，即通过解决现有农村土地生产力低下的根本问题，创新集体土地使用权和所有权的利用制度来解放和扩大生产力，利用土地规模化、集约化经营，实现农业规模化、产业化发展，才能有效的提高生产力，缩小城乡差距，并从中筹集资金建立推进城乡一体化的物质基础。 三是如何解决社会待遇的城乡差异问题。长期以来，以户籍制度为基础的城乡壁垒，事实上是将城乡两部分居民分成了两种不同的社会身份，附加于户籍之上的社会福利待遇也形成了城乡差别。其中有两个方面最为突出，其一是以基本养老、基本医疗、最低生活保障制度为重点，覆盖全面的社会保障体系，在形式上是普惠，城乡居民全部纳入了社会保障体系，但实质上仍是差别对待，制度、标准、经办机构等均有城乡户籍差异。其二是农村户籍可以享受计划生育、惠农补贴等方面的政策优惠。在目前的移民搬迁工作中，作为一项激励措施，允许移民“两头靠、两头甜”，即在享受城镇居民待遇的基础上，继续享受计划生育、惠农补贴等政策优惠。但长此以往，进城农民范围逐步扩大，势必会在城镇居民和进城农民之间形成新的社会矛盾。因此，农民进城之后，从农民变为市民，在城乡二元结构造成的社会待遇差异上的取舍是他们将面临的选择，也是我们要解决的问题。 四是如何帮助进城农民实现就业的问题。城乡一体化要把农村大量剩余人口转移到城镇，这个转移不是简单换个地方，能否让他们实现就业，获得持续的收入来源，决定着转移是否成功。因为只有通过实现就业，才能完成真正的转化，即转变传统农业生产方式，进而带动生活方式、行为方式、思维方式转变，融入城市文明。 三、对我县推进城乡一体化的几点建议 城乡一体化是一项宏大而复杂的系统工程，一项长期而艰巨的历史任务，也是当前要大力推进的一项紧迫性工作。我县是一个后发展欠发达城市，虽然财政总收入已步入全市中等行列，但仍存在总量不大，财力有限，农业、农村经济占较大比重，城乡发展有较大差距等问题。因此，在推进城乡一体化的过程中，不能一哄而起，盲目发展，而是要以深化认识为突破口，探索出一条符合我县实际的城乡一体化之路。结合永安新村的实践样本，提出如下建议： 一是注重科学规划，在加快城镇建设上确立新的理念。规划引领。坚持把规划放在龙头地位，按照城乡规划全覆盖的要求，进一步优化城镇空间规划，完善村镇布局规划，推进重大专项规划向农村延伸。按照形成主体功能区的要求，强化片区规划理念，打破行政界限，推进“三个集中”，即工业向集中发展区集中、农民向城镇和新型社区集中、土地向适度规模经营集中，形成统一规划布局重大基础设施、重大产业和社会发展项目的城乡建设新格局，充分发挥规划对城乡空间资源配置的引领作用。优化布局。以县城、集镇和中心村建设为重点，推动城镇化由分散向集中、由粗放向精细转变，科学确定分区功能定位和发展方向，优化城镇、村镇在空间、产业、人口等方面的布局，统筹各项建设，逐渐形成“小城镇—中心村—集居点”的新型空间架构，扩大小城镇规模，引导农民向城镇转移，向中心村和集居点集中居住。彰显特色。按照“特色立镇、产业兴镇、梯次建设”的发展思路，有重点地发展一批特色乡镇，如石镇、梓埠以特色产业园区为依托的“工业主导型小镇”，裴梅以绿色贡米产业为依托的“生态农业型小镇”，大源以旅游产业为依托的“休闲旅游型小镇”等。坚持“规划一张图、建设一盘棋、管理一条线”的建设理念，推进城镇基础设施向农村辐射延伸，实现城乡基础设施联合共建、联网共享。 二是注重改革创新，在激发农村活力上谋求新的突破。探索农村产权制度改革。要解决目前土地利用方式落后，生产力低下的痼疾，需要实现农业的公司化、集约化经营。而要实现这一目标，就必须彻底解决土地使用的稳定性问题，最终培育起成熟的农业经济。而以村或集体经济组织为单位的农民集合体是最稳固的主体，因此，可以在不改变土地性质、用途的前提下，将集体土地所有权确权并颁证给村民集体即村委会，使村委会成为农民集合体行使集体土地所有权的代表组织。这样既可解决规模经营的难题，又能保证农民权益不受侵害。推动集体土地所有权流转。按照我县“七大区域经济板块”和“两条特色产业带”的农业产业发展布局，由政府有关部门制定发展规划进行整体开发，分区明确特定地域的集体土地用途，并以公开招标的形式吸引社会资金和人才进行规模化发展。同时，结合湖云、梓埠的土地整村流转和云河油茶基地的“企业投资经营，农民荒山入股”两种模式，由村委会或村民公开选举的股东代表委员会作为全体村民的代表，以集体土地所有权出资入股成立农业经济体，参与经营或统一自行经营，村民通过村委会作为股东分取利润。农业经济体从经营收入中划出专项资金，为村民参保各种社会保险。村民既可优先应聘成为农业经济体的员工，在经济体的统一培训下成为农业产业工人，也可通过政府牵头组织的剩余劳动力转移进入城市成为城市劳动力。开展“双置换+双放弃”改革试点。通过实施“双置换”，即用土地承包经营权置换社会保障、用宅基地和住房置换住房保障，鼓励和引导部分有条件的农民先进城。对农民“双放弃”(即自愿放弃宅基地使用权和土地承包经营权)后的宅基地和耕地两类土地实施整理，推进土地流转。这种模式主要针对已在城市找到工作、且家庭收入中有80%以上是非农收入、又有宅基地和耕地的农户，申请双放弃后由当地政府部门进行核查批准后获得一定补偿，入住政府出资统一建设的集中居住点，户口变成居民，进入失地农民社保系统。 三是注重城乡对接，在实现制度公平上构建新的机制。改革户籍制度。突破城乡二元结构，逐步取消城镇户籍人口农业和非农业的性质划分，建立城乡统一的户籍登记制度，消除依附在户籍制度上的不平等政策和不合理的限制性规定。只要有稳定职业、稳定住所和稳定生活来源，均可考虑在小城镇落户，促进农民转市民、外地人变本地人。统筹城乡社保。在建立覆盖城乡全体劳动者的社会保障体系的基础上，加快推进社会保障城乡统筹，缩小直至消除城乡福利权益差距。促进新农保、城居保与职工基本养老保险的衔接，破除养老统筹城乡身份的鸿沟，开拓“互通”的渠道，建立衔接转续政策。深化医疗保险制度改革，在实现全覆盖的前提下，逐步推进新型农村合作医疗与城镇居民基本医疗保险的融合，形成城乡互通的多层次医疗保障体系，实现制度一体化、经办一体化。强化公共服务。逐步建立城乡一体化的基本公共服务制度，健全促进区域基本公共服务均等化的体制机制，加大公共资源向农村倾斜力度，把更多的财力、物力投向基层，缩小基本公共服务水平差距，促进资源均衡配置、发展机会均等。如引导社会力量到小城镇办公共事业、办社会事务，鼓励城区的重点医院和重点中学到小城镇联合办医院、办学校，为居民创造良好的生产生活环境。 四是注重就业优先，在解决农民出路上明确新的思路。以产业带动就业。推动三次产业提升壮大，促进城乡之间劳动力资源要素配置的优化互动，实现就业增长与经济增长良性互动。走集约、集聚、集群发展的新型工业化之路，以中心镇工业集中区、一般乡镇农民创业园和村居创业集中点等三大载体，发展劳动密集型、资源加工型项目，创造广阔的就业空间； 以农业产业化依托，鼓励农民成立劳务合作社，组织无法外出打工人员到农业企业、家庭农场务工； 通过引导农民向集中居住区集中，创造更多的服务业岗位，从而吸纳劳动力就业。以制度保障就业。打破城乡就业分割格局，着力构建城乡统一的“三大制度”，即就业普惠制度，为城乡劳动者提供免费的公共就业服务、职业介绍、就业培训和青年见习补贴； 就业援助制度，为有就业需求的人群，提供免费就业技能培训、技能鉴定补贴、岗位补贴、社保补贴、小额担保贷款，自谋职业和个人创业减免税费； 创业扶持制度，为有创业愿望、有创业条件的创业者，提供以政策咨询、金融服务、项目指导、创业孵化等为主的创业扶持。以服务促进就业。在城乡一体化建设的过程中，探索建立解决农民就业的“三个同步”：居住区规划与促进就业方案同步、居住区建设与农民培训同步、项目引进与扩大就业同步，在转移农民的同时，实现转移就业。（县委农工部 徐晓琴） | ||||