蚌埠市事业单位分类改革案例
事业单位作为中国一个庞大且复杂的社会部门，由无数的公共服务提供者组成。与核心的政府部门并行，是从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务和社会公益组织。事业单位改革是继国有企业改革、政府部门改革之后的又一重要改革。其目的是转变公共部门组织结构以促进社会主义市场经济。
一、蚌埠市事业单位机构现状
中央编办的编制年报把事业单位划分为教育事业、科研综合事业、文化艺术事业、卫生事业等25个类别进行统计；
根据2007年蚌埠市机构编制统计年报资料。截止到2007年12月31日．经编制部门批准设立的全民事业单位共有513个，总编制21552名，在职人员18425人，其中财政全额供给事业单位312个。编制12711名，在职人员11480人；
差额供给事业单位53个，编制5534名，在职人员4366人；
自收自支事业单位148个，编制为3307名，在职人员2579人我市事业单位在机构编制和人员分布上有如下几个特点：
1、事业单位门类齐全。但分布不均匀
25类事业单位除海洋、气象、勘探、知识产权等少数事业单位我市没有设置或属于省直驻蚌单位外，其他全部都有。但教育和卫生事业单位占很大的比例。这两个系统编制数和在职人员分别占总编制和总人数的42，48％、45，56％；
22，16％、18，46％。
2、自收自支（包括企业化管理）事业单位占有一定比例
由于九十年代后，全市对事业单位进行了市场化、民间化的改革，全市共有自收自支事业单位148个，占总机构数的28.84％。其中企业化管理事业单位25个，占自收自支事业单位18.51％。
3、控制机构增长措施有力，成效较明显
近十年来我市在全市机构和编制总数呈逐年下降趋势，但财政供养人员却逐年增加。通过分析《(1996-2007年蚌埠市市区各类事业单位人员编制变化情况》可以看出：从1996-2007年市区各类事业单位人员总数增加77人，但财政供养人员却增加1512人。主要是自收自支事业单位人员减少1293人。
表11996-2007年蚌埠市市区各类事业单位人员编制变化情况
二、蚌埠市事业管理体制的重构：从政府控制到社会选择
SS0KQ x t O L0政府控制与社会选择是两种不同的事业管理体制。在传统管理体制下。政府控制是贯穿整个事业管理体制的一根主线。而这种控制是通过组织的方式进行的，即政府通过社会组织，将自己的权力延伸到社会的各方面，从而实现对整个社会的统治。实际上，各种各样的社会组织和事业组织，除了国家行政机构之外。通常不过是人们组织起来运用资源实现利益的一种形式。当国家成为社会资源的绝对占有者时，这些社会组织包括事业组织就必然转化为国家实现目标的一种组织化手段。因此，传统的事业管理体制必定是一种高度集权体制的伴生物．属于以政府控制为主导的模式。理实国际v V ckx8q~
政府控制模式是政府为了适应计划经济体制需要而建立起来的管理事业领域的一种模式。随着我国经济体制由高度集中的计划体制向市场经济体制的过渡，政府控制模式受到了前所未有的挑战，正在逐步地被"扬弃"。但是，代之而起的新的公共事业管理模式尚在探索之中。社会选择是一种更加符合历史发展趋势的公共事业管理方式。
DwU Z7IL"B!r0所谓社会选择．就是让事业组织对社会的集体需求做出及时的反应。社会通过自己内在的机制为社会成员提供公共物品和服务。同时，由各种社会力量决定是否成立事业组织。成立什么样的组织以及维持多大规模的事业组织。在社会选择的模式中，事业组织不需要找一个政府部门作为主管部门，因此政府部门不再作为主管部门，而是作为行政机关。也就是说，事业组织与行政部门的地位是平等的，不存在管理者与被管理者的关系。行政部门可以借助事业组织实现自己的治理目标。但是这种关系是公平和自愿的。
NKCmy"A)p0作为两种不同的管理方式。政府控制与社会选择对于事业管理体制的意义完全不同。首先，政府控制过程中，行政部门是选择的主体。在社会选择的过程中，社会是选择的主体。前者更多的适应计划经济体制的要求，而后者则适用于市场经济体制。其次，在法律地位上，政府控制认为事业组织是政府的附属机构。而社会选择认为政府与事业组织都是一种为社会公益的目的而承担着社会责任的公共组织。因此，事业组织属于事业法人，具有独立的法律地位。再者，两种制度下产生的结果也不相同。政府控制模式下的事业组织数量少。且独立性比较低，而社会选择模式下的事业组织数量多，独立性比较高。理实国际Y ];?y5xY}~5i
目前蚌埠市正在经历一个渐进的改革过程。国有企业改革基本完成，事业单位改革逐步深入，在这种大的改革背景下，事业管理体制改革也注定是一个渐变的过程。社会选择是对一种事业管理体制模式的总体描述，因此社会选择的实现不是某一项特定政策的转变，而是整个管理制度的渐变。在从政府控制到社会选择的公共管理体制重构中，有两个十分重要的方面决定着这种转变的成败：一是政府的行为方式；
二是事业组织能力的改善。政府的行为方式决定了事业组织的生成模式。为了实现一定的社会目标，政府可以采取直接与间接两种方式管理事业组织。如果采取直接的行政管理方式，那么事业组织的生成模式就是政府控制。政府的行为目标决定了什么样的事业组织能够生存与发展。如果采取间接的管理方式，那么事业组织的生成模式就是社会选择。事业组织根据社会理实国际3M9`%e+q)N {S
的需要来决定是否成立新的组织。政府只是用资金、项目和政策来表达自己的偏好（如图1所示）。理实国际;\1xo9Q1X?n%B2i7i
图1两种管理体制模式：政府控制与社会选择
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可见，事业组织的生成模式不仅同政府的行为方式有关，而且与政府的行为目标相关。社会选择的模式不仅要求政府对事业组织采取间接的管理方式，而且要求政府追求的是全体公民的总福利最大化。在政府控制模式下，政府对事业组织管理采取直接的管理方式。政府部门追求的是自身利益的最大化。理实国际*ZrR9l$n _7z-]l"jP
在社会选择模式下，我市事业管理体制改革主导模式为：建立以社会为主体、以公益性为原则、以向社会提供公共物品为职能、以非营利机构为组织形式的社会事业组织。理实国际 M|&Tj:F(~
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三、蚌埠市分类制改革基本思路及目标选择理实国际-@2A)D"H b
事业单位遍布教、科、文、卫等社会的各个领域，在职能性质、组织形态、活动范围、经营方式、资金来源、隶属关系等方面差别较大，对事业单位进行改革，要针对事业单位存在的不同问题，选择不同的切人点和突破口，不同类型事业单位的改革要求和方向选择并不完全一致。按照转变政府职能、建立公共财政体制及对不同功能和特点的社会事业实行分类改革的要求。为进一步发挥市场配置资源的基础性作用。要通过重新界定事业单位的职能和性质，实现政事、事企分开；
通过重新核定事业单位的机构编制，对事业单位的内设机构、人员编制进行适当精简。合理调整和优化社会事业资源配置，推动带有一定经营性质的公益事业和非公益事业按市场化改革方向运作，面向社会走向市场，提高经济效益和社会效益，以减轻财政支出负担，推进各项社会事业发展。理实国际 n-DfE|"j0CV
分类制改革的指导思想是：按照适应建立和完善社会主义市场经济体制的要求．根据事业单位的社会功能、运营状况、经费来源等不同特点，划分事业单位机构类型，采取不同的政策措施．实行符合各类事业单位特点的机构改革模式和机构编制管理办法，增强事业单位活力，减轻国家财政负担，促进经济建没和社会事业的协调发展。
/Jr(gO7XE a0基本思路是：从事业单位机构分类人手，确立科学化的总体布局，实行制度化的总量控制，坚持社会化的发展方向，推行多样化的管理模式，探索多元化的改革路径，建立市场化的运行机制。理实国际h+C \ FN ] z|&B7m"a{
目标选择是：根据目前社会事业服务性质和发挥社会功能的不同，进行分类定位管理，要合理确定分类技术标准，按照社会事业各自不同的服务性质．对现有事业单位具有社会公益性及其公益性强弱程度进行甄别和排序。分为社会公益事业、带有一定经营性质的准公益事业和经营性非公益事业三大类，建立事业单位人员职位分类标准和职位规范，并建立相应的管理模式和实行分类扶持财政政策。理实国际/\ X^z;Orf e
根据我市事业单位的现状，分类管理的模式是：按照"调整布局、整合资源"的原则，实施社会公益类事业单位的改革：按照"减少财政补助。实现投资主体多元化"的原则，实施准公益类事业单位的改革；
按照"转企、改制"的原则，实施非公益类事业单位的改革（如图2所示）。
6k|N)^M.|FY"w0图2两种管理体制模式：政府控制与社会选择
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从组织的法律定位角度去看。现在的事业单位情况非常复杂，但有一个特点，在法律上都叫做"事业法人"，而且产权都是国家所有，从业人员除了临时工，往往都叫做国家干部。从法律的角度去看，应该把现在的事业单位分成三个类型：执行政府职能的法定单位，提供公益性服务的公益单位，可以企业化运作的营利单位。这三个类型中，只有提供公益性服务的公益单位基础保持事业法人的身份，法定单位转变成政府机构，营利性单位则变成企业法人。除了法定机构之外，所有单位都取消行政级别。理实国际+F7Y bQ N%^"gd
从财务运作的角度去看，法定机构执行政府管理和执法职能，完全由政府提供财政支持，它们可以根据所提供的服务收取适当的用户费用。如护照的成本费或者罚款收入，但所收取的费用全部收缴财政，实行收支两条线。企业化的营利单位，政府不再提供财政支持。但是如果国有科研、培训等方面的项目，这些营利性的科研单位和教学培训机构，可以参与竞争招标。提供公益性服务的公益单位，政府提供适当的财政支持，与此同时改革政府的拨款方式，提高公益服务机构的竞争性。理实国际6H\y:^)k#A1r%`U
从人员运作的角度去看．取消统一的干部身份制度，法定机构的人员转变成公务员．营利性机构的人员身份与企业单位人员相同，公益性服务单位如基础性的科研机构继续保持事业单位工作人员的身份。所有人员，除了法定机构可以拥有适当的行政级别之外，都不再保留行政级别，不再按照千篇一律的行政级别确定其工资和福利待遇。事业单位县级单位副县级人员等令人奇怪的现象应该在这一轮改革中消失。理实国际+? A VG.qMW.h"o
从运作机制的角度来看。公共事业单位的融资机制应该进一步向民间资本和民间人员开放。这要求取消国家所有制和民间所有制的区分，废除具有所有制歧视性的法律规定，修改法律，取消民办非企业单位和国家所有制的事业单位之间的身份差别。不分所有制，民办非企业单位和国有的事业单位不再作为两种法人。而是统称为事业法人。与此同时，各种限制民间资本和不具有国家干部身份的民间人员举办事业单位的障碍应该陆续取消，使得民办的非企业单位具有与国家投资的事业单位一样具有同等的身份和地位。能够根据公平竞争原则，获得国家财政的补助和支持。理实国际 G r3Z#n$mW ~W&D8Q
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四、蚌埠市事业单位改革的预期效果
$E2\p,[6Vq D8K X J01、减少了机构编制和财政支出改革后。全市事业单位减少了77家(撤并28家，转企49家)，精简率为15．58％；
编制减少了3359名．精简率为16．03％：财政供养人员减少了1276名，精简率为7．98％。尤其是实行了分类改革，对准公益事业单位，财政既保证其开展工作所需的经费，又按照"养事不养人"的思路，由无条件的定额补助，改革为有条件限制的定项补助．核定财政支出到具体项目，同事业发展规划结合起来，符合拨款改革的目标和方向，更大限度地发挥优化资源配置的作用。理实国际c yX3_d,V"g6c f
2、初步实现了事业单位的规范化管理重新对全市事业单位的名称、编制、职能、内设机构、经费形式等予以明确，规范了事业单位的设置。尤其是核定了各单位的人员、领导职数(专业技术人员、行政管理人员、工勤人员)结构比例，并下达到各主管部门，作为人员调派的依据。再按照核定的人员结构对现有人员进行梳理分类对应，既控制了非专业技术人员的增长。压缩了行管人员和工勤人员的比例，又提高了事业单位人员使用效率。同时。通过对符合条件的事业单位登记注册，理实国际0w4a;E@,k
赋予其事业单位独立法人资格，促使其依法开展活动，合法经营。既保护了其合法权益，又促使其发展壮大，成为市场竞争的主体。理实国际tA V&lMn
3、初步实现了事业单位的规范化管理通过调整布局、整合资源，全市事业单位的规模有所扩大，一些职责相同、任务相近的事业单位合并重组。具备条件的社会事业实行跨部门、跨行业、跨地区、跨所有制性质的联合，组建多种形式的经济、服务实体或集团性事业机构。通过优势组合、优势互补、优势扩张，进一步做大做强社会事业．形成规模效应。改制给事业单位带来了活力。一批科研性事业单位转企后，成为民营科技型企业，同时，对不同规模、不同类别的事业单位，采取相应的改制方式。规模较大、有良好发展前景和市场潜力．又能取得市场收入的生产经营服务类、社会中介类事业单位以及有条件的社会公益类事业单位。在实行企业化管理或转为企业后。采取公司制等形式进行改制；
规模较小的此类机构．采取股份合作制等形式进行改制；
规模较小且长期亏损已经资不抵债的生产经营服务类、社会中介类事业单位，经批准可整体拍卖或出售部分产权，以促进事业单位资源的优化配置。
$t4P H1a7Z*OAk0创新多元化投资机制。公益型事业单位改变单一依靠国家投资、政府举办的现象，发挥不同所有制优势，依靠社会力量繁荣社会事业。允许并积极引导社会资金以合作、参股等形式进入基础性、公益性社会事业领域。教育领域在政府继续承担九年义务教育主体责任的基础上，努力吸引民资和外资进入。加快教育事业发展；
卫生领域在对医疗机构分类管理的基础上，允许社会、个人投资举办医院和医疗诊所；
社会公用事业领域引进市场机制，坚持"谁投资、谁受益，谁经营、谁管理"的原则，吸引社会资本参与开发建设，努力形成国有、集体、个体、外资等多元所有制结构。理实国际5e.s`a+q4|
与此同时，事业单位加快了用人制度、分配制度改革，全面实行事业单位全员聘用制度，建立健全事业单位人员分流和人员辞职、辞退机制，逐步实现事业单位人事管理南身份管理向岗位管理、由行政依附关系向平等人事主体关系、由国家用人向单位用人转变。充分调动事业单位各类人才的积极性，建立优秀人才脱颖而出、充满生机和活力的用人制度，增强事业单位的活力．促进事业单位发展。