对XX县群众“非理性诉求”的调查与思考
十八大报告指出，“正确处理人民内部矛盾，建立健全党和政府主导的维护群众权益机制，完善信访制度，完善人民调解、行政调解、司法调解联动的工作体系，畅通和规范群众的诉求表达、利益协调、权益保障渠道。”党中央把“执政为民，亲民爱民”提高到了前所未有的高度。增强了广大民众的自我维权意识，在一定程度上加快了我县民主化进程。然而，在维权过程中,极少数上访人以围攻政府、堵塞交通、阻碍施工、冲击机关等非理性的方式来表达诉求，大量消耗了党的执政资源, 影响了正常社会秩序，侵犯和损害了其他多数人的利益，导致政府形象受损、威信下降，直接危害了和谐社会的构建。
一、XX县信访工作主要工作措施及成效
2012年，全县共接待群众来信来访1057件1285人次，信访总量与上年同比下降9.1%，已解决1030件，正在落实27件，办结率为97.4%。实现了全县信访工作“三下降一好转”的良好局面（来信、来访、集体访总量下降，信访秩序明显好转）。今年，全县共开展2次社会矛盾纠纷和信访突出问题排查，共排查出98件社会矛盾纠纷和信访突出问题，对其中的32件社会矛盾纠纷、12个特殊群体和29名非正常上访人员，现已办结了28件，4件正在协调办理中。
（一）强化组织领导保障，综治维稳高位推动。为确保XX县29名非正常上访人员稳控在当地，吸附在基层，在处置非正常上访人员过程中做到：合理的诉求依法、就地、及时处理到位，不合理的诉求政策宣传和法规教育到位，确有困难的帮扶救助到位；
严格执行《信访条例》、《依法处理到省、州、县党委政府上访过程中非正常上访行为的实施方案》，对非正常上访人员、无理缠访闹访人员加强法制教育，对非正常上访中的违法人员依法打击，教育警示潜在的非正常上访人员；
县财政共安排非正常上访人员稳控工作经费29.5万元。通过采取措施，到县内缠访、闹访现象得到了有效遏制。
（二）关注群体，全力疏导稳控。XX县原村三职干部、水利民工、民办（代课）教师等12个特殊群体人员上访，组织化、倾向性明显，多次到县集会或到州、省越级上访。为切实做好这12个特殊群体人员、重点群体的稳控工作，一是把政策宣传到位，做到动之以情，晓之以理，耐心细致地做好说服解释工作，同时坚持内紧外松的方法，采取公开做思想教育工作的方式和必要的监控措施，争取工作主动权，有针对性地开展工作。二是区别对待，抓好重点。重点群体共12个1000多人，涉及人数多、范围广，在做好政策法规宣传、遵纪守法教育、情绪疏导化解工作的同时，开展重点人员摸排，采取重点人员重点劝导、重点安抚、重点盯防的措施做好稳控工作。三是人文关怀，妥善处置。在接访、下访工作中做到了思想上安抚，人格上尊重，生活上关爱，行为上规范，对他们高看一眼，厚爱一层，工作中坚持原则，讲究方法。对家庭生活确有困难的，优先倾斜关爱，力所能及的帮助他们解决一些实际困难。今年尽最大的努力，解决了原五金厂等4家企业改制时县政府挂帐担保拖欠160多万元养老保险的遗留问题，赢得了下岗职工的好评。
（三）备足力量，强化应急处突。为确保不发生大规模集体上访、不发生极端恶性事件、不发生重大群体性事件，不发生重点人员漏管失控到省到京上访。县委制定了《XX县信访维稳工作方案》，成立了由县政法委书记任组长，分管信访工作的领导任副组长，联席会议成员单位的主要领导为成员的XX县信访维稳工作领导小组。并抽调32名工作人员成立相应的综合协调督查组、信息组、应急处突劝返组、机动巡查组四工作小组。一旦发生集体上访和重点人员非正常上访，在接到应急处突劝访的指令后，第一时间迅即赶到指定现场，及时进行疏导并将上访人员带回原地做工作。
（四）健全维稳工作机制，矛盾纠纷得到化解。一是健全完善社会稳定风险评估及预警工作机制。二是健全完善综治维稳中心运行机制。三是进一步强化“四级联排、三调对接”调解体系。2012年全县各级调解组织共受理民间纠纷 3548件，调处3548件，成功3496件，履行3496件，调处率和成功率达到100%和98%。四是健全完善信访维稳工作机制。五是健全完善涉法涉诉重信重访案件处置机制。
（五）加强和创新社会管理，服务功能不断健全。一是完善对流动人口的服务管理。二是强化对特殊人群的帮助、教育、管理。三是深化平安建设的继续开展。四是健全预防安全事故的工作机制。
二、群众非理性诉求产生的原因
信访人非理性上访的根源在于缺乏客观、平和的心态和理性的思维期，期望值过高、心态失衡。想通过用过激的行为和方式获得额外的利益，只追求个人利益，置国家、社会、他人利益于不顾。
（一）群众异常心态所致
心态之一：“多闹多得”。不少群众心存“大闹大解决，小闹小解决，不闹不解决”的思想，认为只有通过越级访、集体访、甚至缠访、闹访，才能给当地政府或部门施加压力，有的上访者甚至威胁政府“不解决问题就到昆明撒传单”。加之个别单位为了尽快平息事态，把“大事化小、小事化了”，在处理方法上略欠妥当，只要上访人员一吵一闹，就给其一点小“甜头”，久而久之，助长了这种“多闹多得”的不良习气，上访者则成了“会哭的孩子有奶吃”。
心态之二：“法不责众”。许多上访群众普遍认为，声势越大，越能引起重视，人数越多越能构成压力，即便是出了什么事，也有大家一起扛着。别人能做，“我”也能做。受这种“法不责众”的心理驱使，有些上访者采取威胁、利诱等方式，串联人员，少则十几人，多则几十人、上百人，一拥而至，向党委政府施加压力。
心态之三：“领导情结”。“有问题找领导，领导越大越好，越往上级越有效”的思想在上访者心中普遍存在。受传统观念影响，不少群众认为只有上面的领导发了话，问题解决才有希望。在上访人员中，绝大多数都要求领导亲自接待，且经常要求党政一把手接待，领导接待了，他们才感到吃了“定心丸”。
（二）基层组织被动应付所致
一是迫于压力“花钱买稳定”。上级对基层的信访稳定工作实行“一票否决”。基层组织怕本部门出漏子，从而产生了“求稳”心态。在处理信访难题时，难以完全按政策处理，而是以照顾情绪解决问题的角度，对上访者采取迁就和息事宁人的处理方式，今天补点生活费，明天又照顾解决一点其它问题，反复开口子，导致不少无理上访者抓住基层组织的这种心态，变本加厉上访，引发一些新问题。
二是权与法的碰撞经常使基层陷入“两难”境地。
由于一些法律法规的不够完善，导致基层组织在处理群众非理性诉求事件时左右为难，只得妥协退让。如《信访条例》明文规定，多人反映共同意见、建议和要求，需采取走访形式的，应当推选代表提出，代表人不得超过5人，但超过5人的具体处罚措施却没有明文规定，基层组织对此只有忍让劝说，导致部分群众更加“坚定”了“法不责众”的心理。
三是认识上存在“误区”。有的属地和部门不能正确认识“属地管理，分级负责”和“谁主管，谁负责”的信访工作原则，特别是对上级信访部门交办的问题发生地与户口所在地、居住地不一致以及跨地区、跨部门的突出信访问题，相互推诿，处置不力，责任不到位，甚至出现稳控的真空地带，导致“小事拖大，大事拖炸”。
（三）法律公信权威不够所致
第一，部分群众信“访”不信“法”。几千年来，官大于法的意识根深蒂固，老百姓法制意识淡薄，信“访”不信“法”，依然习惯于把解决问题的希望寄托在政府身上，不懂得或者不愿意用合理合法的手段和途径来解决问题，或者是了解走法律途径对解决自己问题不利时，就寻求上访途径来实现利益最大化。
第二，“案结事未了”的现象仍然存在。少数执法机关和信访责任单位在处理案件的过程中对当事人缺乏耐心细致地思想工作和调解工作，不能将案件的法律效果与社会效果有机地统一起来，导致一些案件“官了民未了，案结事未了”。
第三，对非正常上访行为处置不力。
对非正常上访行为及处罚措施没有具体界定，少数执法机关对部分非正常上访违法行为的处理没有起到震摄效果，进一步助长了当事人获取不正当利益的念头。个别律师或法律工作者在上访人的法律咨询过程中，没有了解真实情况，对非正常上访行为起到了一定的推波助澜的作用。
三、应对群众非理性诉求的几点建议
勿庸置疑，少数群众非理性诉求不但会损坏党和政府的权威和形象，而且还会搅乱人们的思想，形成不良的社会风气。对这种现象应当高度重视，采取有效对策，从根本上引导群众依法信访，理性诉求。
（一）以民为本，真正做到执政为民
牢固树立以民为本思想，切实维护群众合法利益，从源头上减少损害群众利益事件的发生，是解决群众非理性诉求的治本之策。一要求真务实，转变作风。领导干部的一言一行都影响党在人民心中的形象，领导干部只有求真务实、转变作风才能顺民意、体民情、解民忧，才能扎根于群众之间。二要关注民生，重视民情。在解决群众合理诉求方面，领导干部要深入基层，深入一线，掌握真实客观情况，把问题解决在基层，解决在萌芽状态，及时消除各种不稳定因素，要主动关心困难弱势群体，扎实抓好优抚安置、助残济困、五保供养等工作，强化社会保障，及时消除各种不稳定隐患。三要开诚布公，广纳贤言。在实施重大项目、民生工程过程中，要充分考虑群众的实际承受能力，分清轻重缓急，做到量力而行、量体裁衣。在制定政策、实施重大决策时，要切实加强协商民主、民主决策、民主管理、民主监督，有针对性地采取专家咨询、社会公示和听证制度，广泛听取民众意见。
（二）加强教育，不断提高公民素质
提高群众的大局意识、全局观念，是破解非理性诉求的关键。近些年来，从中央到地方，在党员领导干部中先后开展了先进性教育、学习实践科学发展观和“四群教育”等主题教育实践活动，取得了良好的效果，党员领导干部的公仆意识普遍得到了增强。但对于普通群众的思想教育却严重缺失，部分人员大局意识弱化、个人主义膨胀、自私自利，给政府工作带来了很大压力和困难。虽然近几年从中央到地方先后出台了很多关注民生、民权的惠民惠农政策，如取消农业税实行粮食直补等政策，推行新型农村合作医疗，扩大城镇居民保险覆盖面等等，群众生活水平有了普遍提高和改善，权益也得到进一步保障。对党和政府的关心，绝大多数有良知的群众是衷心感谢的，但也有极少数人员对国家给予的，就心安理得照单全收；
对兴办公益事业普照到的，也毫不客气的充分享受，无感恩之心、无报答之德。因而在地方经济社会发展过程中，有些征地、拆迁、修路等涉及到个人利益时，就斤斤计较、毫厘必争，思想难通、工作难做，动不动对政府施加压力，讲条件、提要求，漫天要价，甚至有部分群众“拿起筷子就吃肉，放下筷子就骂娘”。因此，迫切需要在广大人民群众中加强思想阵地建设，有针对性地开展以爱党爱国爱家乡，忆苦思甜、抚今追昔感党恩等为主题的教育实践活动，使广大人民群众能够把自己的利益和国家的利益结合起来，多想党和政府的好处，多想今天的幸福生活，正确处理好国家、集体和个人的利益关系；
使广大人民群众能够把遵纪守法与维权结合起来，多想想地方加快发展的难处，多理解和支持地方发展的需要，理性维权。
（三）依法行政，强力推进法治进程
提升领导干部的依法行政能力，推进社会法制化进程，是解决群众非理性维权的必然选择。一要严格行政行为。各级行政机关要严格按法定权限和程序履行职责、行使权力，把依法行政贯穿于政府决策、执行、监督的全过程。真正维护群众的合法权益，在执法和行政过程中不给群众非理性维权的机会和理由，从源头上杜绝非理性维权。二要严查行政乱作为。针对非理性维权，要防止为达到息事宁人的目的而采取非常规手段，不惜打破法律、政策界限而乱开口子，花钱买平安。这种放纵虽然能收到一时的效果，但同时却蛰伏着更大的隐患，损害的是法律的权威和政府的威信。相关的监督部门，要严厉查处这种乱作为的行为，防止引发更多的非理性维权。三要维护司法公正性。对非理性维权过程中扰乱正常社会秩序、妨害公共安全的行为，要依法做出处理。新《信访条例》特别规定了信访事项的办理、复查、复核三级终结制。《信访条例》明确规定：信访人对复核意见不服，仍然以同一事实和理由提出投诉请求的，各级人民政府信访工作机构和其他行政机关不再受理。只有确立信访事项终结制度的权威，真正使经三级处理的案件不再受理，才能有力遏制非理性维权行为。
（四）研究分析，理性看待领导问责制
领导问责的初衷并不是纯粹为了惩罚领导干部，而是为了培养和教育领导干部的亲民意识。对领导实行问责，能有效激励领导干部认真履职、主动履职。但正如所有机制一样，领导问责也是一把双刃剑，具有两面性。因为领导问责制已经慢慢演变成事后对当地当事领导干部的一种惩罚措施，一些地方领导干部走马灯似的更换，虽然可以起到一定程度的警戒作用，但未能有效控制事件的发生，不仅不利于当地经济社会的发展和稳定，更不利于社会问题的解决。特别在当前稳定压倒一切的社会大背景下，如果发生群众非理性维权，出现群体访、越级访、纠缠访，必将导致当地当事领导引咎辞职或是降职处分。部分群众正是利用领导问责制，以越级访、群体访、闹访，以及跳楼、喝药、上吊等方式相要挟，使领导为求平安而违心地满足其个人的不合理要求。因此，全社会要正确看待领导问责制，既要鼓励领导干部敢作敢为、勇于创新，又要防止领导干部刚愎自用、搞一言堂；
既要鼓励干部稳扎稳打、确保稳定，也要防止干部消极等待、无所作为，只当太平官，不思发展，不谋发展。