当前我国行政监察乏力的成因及对策探析
改革开放以来,随着我国科技的迅猛发展,社会进步速度的加快,行政管理的任务日益变得繁重和复杂,致使行政权力日益呈现扩大的趋势,从而为行政腐败和滥用行政权力留下
可乘空隙。认真分析当前我国行政监察乏力的原因,并采取切实有效的措施建立一个强有力的、行之有效的行政监察体制,提高行政监察效能支持和保护依法行政行为,具有极为重要
的意义,势在必行。
一、当前我国行政监察乏力的主要原因分析当前我国行政监察乏力的现象,其原因主要有以下几个方面:
(一)行政监察机关法律地位偏低,缺乏必要的权威“任何权力都有侵犯性,为了防止权力之间的相互攻击和侵犯,有两点是不可缺少的:其一,以权力制衡权力,以法迫使任何一权都无法摆脱来自另一权的牵制;其二,以权力制止权力,以确定的政治体制确保每一权都有抵制和防御另一权侵权的法定权能,而且防御规定必须与攻击危险相称”。因此,凡设立行政监察机构的国家,都不得不重视监察机构的法律地位和较高的监察权。而当前我国行政监察机构法律地位低下,既没有权威性,又缺乏独立性,与行政监察的使命不相符合,致使依法行使监察权时“荆棘丛生”。这一不当现象的出现主要是目前我国行政监察机构的领导体制使然。我国现行《行政监察法》第7条规定:“县级以上地方各级人民政府监察机关负责本行政区域内的监察工作,对本级人民政府和上一级监察机关负责并报告工作,监察业务以上一级监察机关领导为主。”该法第34条又规定:“监察机关作出的重要监察决定和提出的重要监察意见,应当报本级人民政府和上一级监察机关同意。”由此可见,我国监察机关实行双重领导体制,即监察机关一般都受上级业务部门和同级政府机关的双重领导。尽管《行政监察法》明文规定监察业务领导以上级监察机关为主,但由于监察机关的人事、编制、经费、物质、福利等都主要归地方管理,因而在实际工作中,明显存在着地方政府对监察机关的领导和制约较强的现象。同时由于政府权力的不断扩张和上级监察机关为了取得政府对监察工作的支持,往往“客随主便”尊重下级政府的人事安排,从而使监察机关失去其独立性。这种以块为主的管理体制,使各级监察机关容易受到来自地方各方面的说情风和关系网的干扰阻挠,影响监察职权的独立行使。因此在这一领导体制下,行政监察机关对本级政府的依赖性很强,监察主体受制于监察客体,缺乏必要的独立性和应有的权威性。由此可见,双重领导体制有形或无形地制约着监察机关依法独立行使监察权。1993年,国家行政监察机关与党的纪律检查机关合署办
公,实行“一套人马,两块招牌”,总称为纪检监察机关。这一举措从理论上来说有利于充分发挥监督的整体功能,加大监督力度,提高监督质量和效率。但在实践中,合署办公后,纪委成了监察机关的直接领导机关,实际上形成了对行政监察机关的“第三重领导”,重大问题由纪委常委集体讨论决定。这就使得监察机关首长负责制难以落实,导致纪检和监察二者职责不明,权限含混,以党代政,党纪政纪处分不分,甚至以党纪处分代替行政处分的情况,同时在监察过程中容易造成互相制肘,致使行政监察流于形式,处于附庸地位,从而在根本上违背了依法进行行政监察的目标。我们看到合署办公以后,虽然行政监察业务在整体上没有减少,但监察机关领导成员直接掌握的监察情况比过去少了,这在客观上给监察机关领导班子向政府汇报工作并向政府负责增加了困难。在三重领导的制约下,行政监察机构的法律地位低下,监察主体受制于监察客体,缺乏必要的独立性和应有的权威性,难以正常发挥监察功能,行政监察乏力也就“理所当然”了。
(二)行政监察职能弱化,行政监察决定执行刚性不足,缺乏应有的监察力度根据现行《行政监察法》规定,我国行政监察机关的监察权包括检查权、调查权、建议权和决定权,其法定职权范围主要涉及执法检查和违纪行为调查及处理。我们不难看出,行政监察没有将对监察对象的财物的审核纳入其监察职能之中。
中外行政监察的经验告诉我们,对行政的监察应该是对人及财物的统一监察,只有这样才能从整体上对行政活动的全过程全范围实行统一严密的监察。同时,从目前的监察现状看,除
了执行和配合中央的专项治理或特别规范的事项外,行政监察机关实际上只履行了受理申诉、举报的职责,而对执行法律、政策、政令的监督检查却乏力。对不执行、不正确执行国家法律、法规和政策以及决定、命令的人或事很少查处,也很少就此类问题提出监察建议,更少就此类问题作出监察决定和给行政处分。如此一来,极易导致行政监察职能弱化。与此同时,我国行政监察决定的执行也彰显刚性不足。主要表现为:(1)行政监察机关的建议权缺少必要的强制性,行政监察法对没有正当理由而拒不执行行政监察决定和拒不采纳行政监察建议的单位和个人未作任何强制执行的规定。如《行政监察法》第25条规定:“监察机关依法作出的监察决定,有关部门和人员应当执行监察机关依法提出的监察建议,有关部门无正当理由的,应当采纳。”这里虽用了两个“应当”,却并没有相应明确规定后者不采纳的法律责任。在实践中,对那些拒不执行监察决定和拒不采纳监察建议的部门和人员,行政监察机关往往无可奈何,彰显行政监察温柔有余、刚性不足。其根本原因就是因为“监察建议”并没有实际上的法律效力,监察机关唯一的法律义务是接受“监察建议”的单位将处理结果“告知”监察机关。(2)对于行政处分权,监察机关的权限也仅限于警告、记过、记大过三种,对需要给予降级或撤职处分的,监察机关只能向有处理权的机关提出建议,对于贪污、行贿、受贿嫌疑人的处理只能提请公安、审计、法院等机关协助,而没有直接的处置权,这就影响了行政监察的工作效率,从而导致行政监察缺乏应有的力度。
(三)监察责任制不健全,监察官的合法权益缺乏有力保障,行政监察驱动力不足
1.监察责任制不健全
在行政监察工作中,我们至今还没有建立起科学的行政监察责任制,对不履行监察职责或不能很好地履行监察职责的现象没有提出相应的问责制。没有责任机制产生的影响力和驱动力,就难以持久且稳定地推动整个行政监察体系的运作。行政监察责任制的不健全,容易导致有的行政监察人员从自身利益出发搞“好人主义”和庸俗关系学,面对错误的思想行为缺少正气,尤其对亲近自己的所谓“熟人”,能为自己办事的所谓“能人”,有点影响的所谓“名人”,处在重要位置上的所谓“要人”,以及所谓“有背景”的人和自己亲近的人,即使问题严重,也往往宽容有加,甚至姑息养奸,同流合污,“廉政机构本身可以蜕变为一个进行勒索和腐败的机构”。
2.监察官的合法权益缺乏有力保障
监察机制的行为主体是人,监察工作最终是依靠监察人员来实现的。因此,监察机关能否有效地开展工作,很大程度上就取决于监察人员的主观能动性。这种主观能动性主要取决于两个方面,一是政治良心或敬业精神,二是利益驱动。目前,我国监察机关的工作动力很大程度上取决于监察人员的政治良心和敬业精神,利益机制产生的驱动力和影响力却不强,缺乏
有效的制度力量持久且稳定地推动整个行政监察体系的运作。如直到今天,我国还没有正式颁布监察官法,对监察人员的权利,仅仅在行政监察法等有关法规中作了一些远未完善的规定,这种立法上的缺陷,使一些仗法直言、秉公办事、刚直不阿的监察人员得不到法律上的保护,造成一些监察人员办理有实权或有后台的监察对象的案件时,就心有余悸,腰杆子很难硬起来。有的虽不畏权势,到头来则被以冠冕堂皇的理由调离自己所钟爱的监察岗位,有的甚至受到打击报复。这种严重后果不但扼杀了这个同志工作的积极性,而且也扼杀了整个监察队伍的工作积极性,这对监察事业的发展是极为不利的。
二、克服行政监察乏力现象的对策思考
行政监察乏力现象的存在,导致了“腐化很自然会使政府行政体系受到削弱,或使行政体系的软弱无能长期得不到改善”。因此,笔者认为,应着力于以下几个方面:
(一)提高监察机关的法律地位,增强行政监察的权威性
要提高行政监察机关的法律地位,必须改革我国现行的行政监察体制。从我国历史上看,自秦始皇第一次创建了监察机关和监察制度以来,一直到明清,历代封建王朝都把御史台(或都察院)置于皇帝的直接统辖之下,并与中央行政机关及中央军事机关并驾齐驱。可见我国历代监察部门地位始终居高临下,并实行单线垂直型的监察体制。孙中山先生曾认为,监察制度是“中国固有的东西”,是中华法系的精华,应当发扬光大,故提出“五权宪法”,设置单独的“监察院”,行使监察纠举权。邓小平也曾强调:“最重要的是要有专门的机构进行铁面无私的监督控制”,建立强有力的、铁面无私的监察机构是邓小平监察思想的核心。在国外,法国是行政法的发源地,素有行政法“母国”之称,其行政法院有“如雷贯耳”之威,成员的社会地位比其它高级文官都高;前苏联五十年代,曾设立独立的人民监察委员会,受苏共中央和苏联部长会议共同领导。瑞典、韩国的监察机构不仅具有广泛的授权且具有独立性,它只向最高权力或立法机关负责,而且不附属于任何政府部门,其编制也不纳入公务员系列。由中外历史经验可以看出,只有赋予监察机关较高的法律地位,使其能超脱其它国家机关及官员的羁绊,才能严格履行其监察职权。根据我国的实际情况,借鉴中外历史经验,可采取如下思路进行改革:(1)将行政监察机关从目前的行政系统中划分出来单独设置,名称为国家监察委员会或人民监察委员会,直接向各级人民代表大会负责,使监察机关同行政机关(各级政府)、审判机关、检察机关的法律地位并列。(2)监察机关的主要领导成员应由同级人民代表大会选举产生,并在业务上接受上一级监察机关的指导;(3)监察机关的各项开支费用应当单列,分别由同级人民代表大会审议后列入财政预算;(4)制定相应法规,明确规定各级行政监察委员会依据法律规定独立行使行政、政纪、法律等方面的检查、监督、仲裁、处罚等职权,不受其它任何行政机关、政治团体和个人的干涉,对非法干扰监察工作的单位和个人,要依法从严惩处。
这一思路的好处是:(1)在我国,人大的监督权,往往流于形式,难以起到真正的监督、控制作用,而行政监察权,却因其自身处于政府之中,往往受政府过度牵制,难以独立行使其监察之权。两个弱权不如一个强权,将人大监督权和行政监察权合并,有利于对行政监察的统一行使,使监察力量更集中,更强有力。(2)将监察机关脱离并独立于行政部门,有利于提高其法律地位,增强其独立性和权威性,有利于把行政监察形式和内容统一起来,充分发挥其监察作用。(3)通过人大监督权和行政监察权的合并,合两套班子为一套机构,可以节约大量的人力、物力、财力资源,符合我国精简机构的整体思想和目标。同时我们要尽快理顺行政监察机关与党的纪律检查机关的关系:明确任务,适时调整各自的目标和职责。虽然行政监察与党纪检查在监督对象、内容上存在较大的重合性,但它们之间还是有明显的界限。邓小平认为,实行党政分开,使党委摆脱日常事务,集中力量作好思想政治工作和组织监督工作,改变党政不分使党直接处于执行者的地位,才能有效地防止和克服官僚主义。因此,将纪检与行政监察分开,并不是削弱
党的领导,相反,还会有利于加强党对行政监察工作的领导。
(二)强化与扩大行政监察机关的职能,增大监察力度权力是管理的保证。
行政监察体现着监察权对行政权的管理和制约,这种管理和制约的效果如何,主要取决于监察主体所拥有的权力。从世界上一些国家和地区的情况来看,其监察机关所拥有的权力比较大。例如现瑞典法律规定,督察专员受理一切控告国家机关、企事业单位及其工作人员的申诉案件,并有权进行调查、视察、批评、建议、直至提起公诉;香港特别行政区的情况也是这样,香港地方法律授予廉政专员和廉署调查员较大的权力,比如调查员可以无需拘捕令而拘捕受嫌者进行审问,要求受嫌者提出宣誓书和书面供词,列举其财产、开支、负债数字及已调离香港的任何款项财物,检查受嫌者的银行户口及保险箱等等。相比之下,我国行政监察机关所拥有的职权很有限,既没有传唤权、扣押权、独立裁决权、直接罚没权,也无权去直接变更、撤销正在实施的政府行为和公务人员履行职务行为,而只能通过建议、劝告等方式去间接实现监察功能。监察机关所拥有的职权与其所肩负的重要使命极不相称。因此,扩大监察机关的权力,强化监察职能可从以下几方面考虑:
(1)扩大监察机关的处分权限,在监察机关原有的给予违纪人员警告、记过、记大过处分外,赋予降级、降职、撤职处分的职权;
(2)赋予监察机关一定的经济处罚权,比如因决策失误或指挥不当给国家造成严重损失的行政领导、企事业单位干部,监察机关应拥有给予一定经济处罚的职权;
(3)监察机关应有责令申报权和强收权,对于一些重大经济违法涉嫌分子,监察机关应有权责令其申报财产、说明经济来源,如无法说明财产经济来源,监察机关有权以财产经济来源不明为由予以没收,收归国库;
(4)撤消国家反贪局,把他的职能权限划归监察机关,象瑞士、香港相关机关那样,有拘
捕权、搜查权、直至公诉权,这样可避免机构重迭,互相推诿的事情发生;
(5)监察机关根据监察、调查结果,遇到监察法第二十三条规定的情形时应有处置权,责令被监察机关立即纠正或撤销处罚,这样可提高工作效率,避免给党、国家、人民造成重大的损失。
(6)从行政监察的整体性和宏观性考虑,审计权作为对财物的监督手段,应当和对人的监督一起,构成行政监察权的一个组成部分。将审计权收归国家监察部门统一行使。
(三)建立与推行监察责任制与监察官权益保障制,增大行政监察的驱动力
1.建立与推行监察责任制
江泽民总书记在十五大报告中指出:“一切政府机关都必须依法行政,切实保障公民权利,实行执法责任制”。具体到行政监察机关,应建立行政监察责任制,促进行政监察工作经常化、规范化、制度化。行政监察责任制的主要内容应包括:(1)要明确划分行政监察机关及其各部门、岗位和工作人员的职责;(2)将监察任务、标准和程序具体化,明确考核标准和奖惩
办法,使依法监察经常化、规范化;(3)要建立健全以部门主要领导干部为对象的问责制:建立过错追究制度,主要解决滥监察、乱监察的问题。建立失察追究制度,以解决普遍存在的不善监察、不敢监察的问题。通过建立一系列责任制切实做到监察主体到位、目标措施到位、充分发挥行政监察的效能。
2.建立行政监察官合法权益保障制
监察本身是一种劳动,而且是一种复杂的、具有较大风险的劳动。在市场经济条件下,不给予监察者一定的报酬,不仅无法调动更多的人来参与监察,少部分不计报酬的人也难于持续行动。同时,行政监察的客体与监察主体(除人大监督主体外)之间的行政地位是管理与被管理、服从与被服从的关系。这种关系使更多的监察主体为保自身利益而不敢甚至放弃监察。当然也有些监督主体为了对人民的忠诚、责任感和自身的觉悟,牺牲了自身利益。试想,这些没有利益保障和支撑的代表,又能维系多久呢?又有多少人肯尽职尽责地实施监督呢?“还是制度靠得住些”,这是邓小平同志的谆谆教导。因而立法机关还必须尽快地制定与颁布监察官法,建立监察官身份保障制度,建立监察人员行使职权的法律保障制度,保证监察官员的合法权益,这是一切高效监察制度的基本保证。具体来说,对监察官法律保障的内容应包括:(1)积极创造条件,对监察公务人员逐步由任命制向选举制过渡,并实行较稳定的任期制;(2)对监察公务人员行使职权实行免责制,即非重大过失不被免职,保障行政监察人员的言论表决自由、人事任免、人身安全、合法行为不受任何机关的追究;(3)是对监察公务员的家属、子女实行社会保障制度,解除其后顾之忧。
三、创建良好的行政监察环境
行政监察乏力现象的克服和行政监察效能的提高离不开一个优良的行政监察环境。良好监察环境的创设有赖于以下几个方面:
(一)大力建设公民政治文化
德国社会学家马克斯·韦伯说过:“在任何一项伟大的事业背后,必然存在着一种精神的力量,尤为重要的是这种精神的力量一定与该事业的背景有密切的根源。”[9]我国目前正在进行一场伟大的行政监察反腐败斗争,我们不仅要进行体制完善与创新,还要加强政治文化建设,形成有利于加强行政监察反腐败的社会环境与文化环境。为此,我们应通过公民政治文化的大力建设使官员确立坚定的公仆意识,消除官本位观念,清醒地认识到国家机关的权力来自于社会和人民的委托,社会主义国家机关的公职人员应是人民公仆,为民服务是其职位所应有之义。
(二)培育成熟的市民社会
市民社会在通过政治参与监督政府、促进政务公开和推动廉政建设等方面发挥着重要的作用。它主要表现为:
第一,市民社会能对政府权力形成有力的制约。
改革开放以前,我国属于强政府弱社会的模式,在这一模式下,政府力量很强,职能范围很广,政府的活动和控制几乎深入到社会生活的各个方面;而社会力量却很小,个人的独立地位和自由权利非常缺乏,社会组织不够发达,均处于依附政府的地位,是政府控制个人和社会的手段,个人自觉参与程度低,被动参与水平高。社会力量太小,无法监督和制约政府行为。在政治与社会一体化,政府权力绝对化的条件下,权力腐败是不可避免的。
第二,市民社会能够促进政务公开。
解决行政监察深层次的问题,必须完善政务公开制度,奠定有效行政监察的制度基础。民间组织是提高政治透明度的重要媒介。在许多情况下,个别公民对于政治知情权的要求只有通过所在民间团体对政府施加压力才能转化为政府的政策输出。