南部地区扶贫开发的调查与思考
李振兴
为贯彻落实科学发展观，适应新形势下扶贫工作的新要求，我县紧紧围绕“翻两番、增三倍、促跨越、奔小康”发展目标，以“两增两减一保护”为中心任务，按照“区域发展带动扶贫开发，扶贫开发促进区域发展”的思路，坚持政府主导、村企联动，因地制宜、突出特色，科学开发、保护生态，旅游带动、综合开发的原则，注重基础产业、基础设施、基本素质、基本队伍建设，找准平台、创新机制、突出重点、全力推进，加快我县扶贫开发工作。
一、合力攻坚，确保扶贫开发片区建设取得实效
“十二五”以来，县委、县政府紧紧围绕“两不愁、三保障”为总目标，以实现“两增两减一保护”为扶贫攻坚主要任务，以落实片区规划为主线，重点抓好基础设施、产业培植和能力建设，切实加大新阶段扶贫开发力度。目前，投入各类扶贫资金34302万元，实施了整村推进、整乡推进、易地扶贫搬迁、劳动力转移培训、产业扶贫、社会帮扶等项目，解决了10.94万人贫困人口的温饱和增收问题，连片特困地区与扶贫攻坚工作取得了阶段性成效。
（一）整村推进惠千村。投入9509万元实施了整村推进项目307个，按照“村容美、生态美、庭院美、身心美、生活美”的要求，实施了村内道路硬化、改水改厕、绿化亮化、危房改造等项目，项目村基本实现了“走平坦路、喝干净水、用卫生厕、住舒适房、培产业壮”的目标，农村文明程度大幅提升，村容村貌焕然一新。
（二）整乡推进筑平台。投入整乡推进专项资金3500万元实施了2个整乡推进项目，通过抓基础设施、产业培植、社会事业等项目建设，群众的生产生活条件有了较大改善、收入明显增加，素质得到提高，农村社会和谐稳定。
（三）安居工程暖民心。投入1754万元实施了扶贫安居工程项目1754户，实现“住房有保障、增收有渠道、产业有发展、环境有改善”的目标。
（四）产业扶贫换穷业。按照“放得出、收得回、有效益”的原则，投放扶贫到户贷款11000万元，开展以种养为主的产业增收工程，拓宽群众增产增收途径。投入1840万元重点发展了蚕桑、红米、重楼、板蓝根等产业，扩大了扶持贫困户的面，进一步调动了贫困农户参与产业发展的积极性，帮助贫困农户“换穷业”。
（五）易地扶贫挪穷窝。投入1160万元实施了11个易地扶贫搬迁项目，安置转移402户1700人，实现了“搬得出、稳得住、有发展、能脱贫”的目标，易地扶贫搬迁成为全县扶贫攻坚的重大举措之一。
（六）素质培训拔穷根。投入339万元开展劳务输出培训6100人，实现有序转移输出4880人，劳动力转移成为全县群众增收的支柱产业之一。
（七）社会扶贫添活力。投入定点帮扶资金1900万元，实施整村推进、易地搬迁、产业培植、社会事业等项目，解决了项目村水、电、路、住等热点难点问题。项目村成为了带动周边村寨发展的榜样，发挥了建设和谐文明新村的示范作用；
投入对口帮扶资金3700万元，开展了整村推进、产业培植、社会事业、科技培训等方面对口帮扶工作。通过实施对口帮扶项目，项目村的基础设施有了明显改善、产业培植迈出新步伐，社会更加和谐稳定。帮扶工作从过去注重“扶贫、输血”转向注重“扶智、造血”上来，从而形成了社会帮扶工作向全方位、宽领域、深层次发展的态势，为我县扶贫开发工作注入了生机与活力。
二、出谋划策，化解扶贫开发中存在的困难和问题
当前，我县扶贫开发工作已经进入了一个新的发展阶段，工作取得了阶段性成效，在调研中发现了许多问题，值得在今后工作中研究和改进。
（一）资金投入有待进一步整合。贫困人口基数大、贫困面广、贫困程度深和基础设施滞后、基础产业脆弱、农民整体素质不高是我最大的县情，在财力、物力有限的条件下，延续过去部门各自为战、资金分散使用、救济式“输血”帮扶的老模式，扶贫开发工作将难以取得突破性进度。因此，国家应增加扶贫开发资金规模，加大整合涉农部门扶持资金力度。
（二）群众参与有待进一步调动。我县是一个山区农业县，人口多、耕地少、收入低，大部分农村劳动力均外出打工，外出务工收入成为其主要收入来源。在家里的农民大多是老人、妇女和小孩，劳动力素质相对较差。在少数地方形成了干部热、群众冷的倾向，群众的主体作用发挥不够充分。
（三）资金使用有待进一步提高。在调研中发现，虽然严格按照《云南省财政扶贫资金管理办法》的规定，实行了专人管理、专户储存、专账核算。但项目保证金制度、项目竣工验收制和资金报账制仍存在不十分到位的地方。在今后的工作中、要提高资金使用效益，确保工程质量。
（四）组织机制有待进一步完善。县委、县政府把扶贫片区开发工作拿在手中、紧抓不放，每周一次巡视检查，每月一次现场会督办。但扶贫开发现场会结束后，后续发展和扶持会削弱。因此，在全国范围内建立统一规范的组织模式，建立一支组织协调力强、长期不走不撤的组织机构，以利片区开发工作的顺利推广。
（五）建设内容有待进一步统筹。片区所有建设项目必须尊重群众意愿，从群众最现实、最需要、最迫切的事情抓起。从总体上来看，我县片区开发进展较快，但建设的内容不够全面。少数村寨对基础设施建设的热情高，对产业增收项目的投入研究少；
对新农村建设房屋拆建的热情高,对村容村貌整治的办法研究少。所以必须坚持统筹规划，突出重点，全面推进，真正让群众在片区开发中受益。
三、勇于探索，创新扶贫开发的工作思路
加快扶贫开发进程，要按照科学发展观的要求，认真落实党的十七届三中全会的部署，要在以下几个方面上创新。
（一）要在财政扶贫机制上创新。一是不断健全资金投入机制。坚持整合各类支农资金，集中投入到重点扶贫村的项目建设上，确保实施扶贫开发的每个贫困村投入在100万元以上，每年财政扶贫资金投入2000万元以上。要整合扶贫资金。将中央、省、州的财政扶贫资金、以工代赈资金等整合集中起来，按照“集中使用、渠道不乱、各司其职”的原则，整合投入，最大限度地发挥资金规模效应，确保财政扶贫、以工代赈资金的80%用于重点贫困村的整村推进工作。对捆绑之后的剩余资金，由政府统筹安排到重点项目，不留余地，不搞机动；
要整合涉农项目资金。要将各涉农项目对重点村倾斜，特别是道路硬化、人畜饮水、农村能源、广电话邮“四通”、中小学危房改造等项目要对重点贫困村倾斜；
要整合部门帮扶资金。充分发挥县直部门新农村建设工作队优势，千方百计筹集各类资金、物资，投入到驻村扶贫项目建设之中；
要整合社会扶贫资金。充分发挥全社会扶贫帮困作用，积极探索招商扶贫新路子，采取“走出去与请进来”相结合的方式，动员社会各方面力量，关心和支持扶贫事业。二是不断健全项目建设机制。坚持按照项目法人制、招标投标制、工程监理制、合同管理制、廉政责任制等“五制”要求，严格按规划组织项目实施和拨付使用扶贫资金，加强审计监督和群众监督，对扶贫项目建设实行全过程阳光操作和规范管理，确保工程质量。三是不断健全整体联动机制。扶贫开发工作是一项复杂的系统工程，必须上下协调、部门联动，做到领导重视到位。实行片区建设领导挂钩负责制，做到一个项目村有一个任副县级以上的领导负责、一个部门领导任工作队长，形成了县级领导牵头抓、部门领导分头抓、工作队员具体抓的工作机制；
责任落实到位。层层签订扶贫工作目标责任状，并将结果作为考核领导干部政绩的重要依据；
部门配合到位。进一步加大部门帮扶力度，将扶贫工作纳入年度政府工作目标的一个重要指标进行考核；
群众参与到位。动员群众参与规划，号召群众投工投劳、投资捐资参与项目建设，通过自力更生摆脱贫困。
（二）要在项目资金管理上创新。一是要严格资金投向。扶贫开发资金必须按照有关规定，集中用于整村推进、劳动力转移培训和产业化扶贫三项重点工作，主要投向改变贫困村生产生活条件、与增加贫困群众收入直接相关的基础设施和生产项目，并确保专款专用、专户运行，杜绝“跑、冒、滴、漏”。二是要实行阳光操作。要综合考虑贫困人口数、人平纯收入、人均GDP、人均地方一般预算收入等参数，按照“因素法”分配扶贫资金，全力推行“阳光工程”，进一步建立健全村务公开制度、公示公告制度，到村到户的资金、项目，事前要公示，事中、事后要公告。凡是搞整村推进扶贫开发的贫困村，都要树立“公告牌”，哪个方面给了多少钱，搞什么项目，牌子上都要有说明，接受群众监督。三是要加强监督检查。要在严格执行报账制的基础上，进一步加强对扶贫资金的监管。扶贫主管部门要与财政、审计等部门密切协作，共同加强对扶贫资金管理使用情况的检查。四是要加强绩效考核。要严格实行问责制和追究制，将重点贫困村项目建设的质量、进度、效益，与年终重点工作目标责任考核结合起来，对项目建设质量差、效益低的重点村，项目主管部门要削减资金计划，或缓拨项目资金；
对项目建设质量好、效益明显的村，要进行通报表彰，进行适当的精神和物质奖励。
（三）要在扶贫开发模式上创新。要坚持开发式扶贫方针不动摇，以实施整村推进项目为契机，多措并举，标本兼治，强力推动整体脱贫进程。一是深入实施整村推进，让贫困村早日改变贫困面貌。对剩余的整村推进扶贫村，要按照协调推进、滚动发展的方针和集中财力办大事、捆绑资金保重点的原则，结合新农村建设，因地制宜地认真制订和实施整村推进扶贫规划，确保实现扶持一村、脱贫一村、致富一村的目标，全面完成整村推进计划，每年实施整村推进项目70个以上。二是大力实施产业化扶贫，让贫困农民从中得到更多的实惠。充分发挥我县丰富的自然资源优势，紧紧围绕“三围、四带、六培植”发展战略，大力调整农业产业结构，着力抓好产业化建设，力争用3至5年的时间，旅游、糖酒、生物资源创新、畜牧、水能、矿产、劳务输出等产业产值均超过亿元，年销售收入过亿元的企业达到5家，税收收入突破2亿元。大力推进农业产业化经营，围绕构建农产品生产加工产业链，着力引进、培育龙头企业，支持现有龙头企业发展壮大。大力实施“银企合作扶贫”工程，积极协调金融部门加大扶贫贷款投入力度，妥善解决好贫困户发展生产的投入困难，帮助贫困户脱贫致富，实现银、企、农三赢。不断拓展产业化扶贫领域，积极争取上级政策支持，加大对招商扶贫、旅游扶贫项目的扶贫贴息贷款力度。三是大力实施劳动力转移，让贫困地区的农民摆脱贫困。坚持将转移劳动力、发展劳务经济作为加快农民脱贫致富进程的重大战略举措来抓。大力整合劳动力培训资源，加大培训投入力度，创新培训方式，每年安排100万元资金，实施“阳光工程’、“绿色证书工程”、“新型农民培训工程”等培训活动，市场需要什么就培训什么，农民想干什么就培训什么，什么见效快就培训什么。到2017年，全县在外务工人员达到7万人以上，年均劳务收入达到6亿元以上，占农民人均纯收入的比重达60%以上。四是大力实施搬迁扶贫，让贫困农民生产生活条件明显改善。坚持突出重点、优化服务、农民自愿的原则，认真落实移民搬迁扶持政策，积极探索建立移民安置区。深入宣传发动，有组织、分步骤的对需搬迁的特困户进行移民搬迁，切实解决深山库区等自然条件恶劣地区群众的居住和生存环境，每年实施易地转移安置贫困人口200人以上，解决0.66万人绝对贫困人。五是大力实施社会扶贫，让贫困弱势群体得到更多的关爱。坚持在认真落实各项扶农惠农政策、切实减轻农民负担的同时，认真落实新型农村合作医疗、农村义务教育经费保障、计划生育奖励扶持等各种救助和帮扶政策措施。继续动员和组织社会各界力量，加强对口支援和帮扶。大力开展社会事业扶贫，切实解决贫困弱势群体的就医难、上学难、增收难、养老难等实际困难。力争到2017年，使每个整村推进村都有卫生室、卫生路、用上电、饮上水、能上学等，生产生活环境明显改善。
（四）要在整体联动机制上创新。扶贫开发工作需要全社会的共同参与，需要与各项工作有机结合起来。一是坚持扶贫开发与重点工作相结合。从我县实际情况看，扶贫开发工作是当前和今后相当长时期内的重点工作。在县委、县政府每个阶段、每个时期的重点工作中，扶贫工作都应处于重要地位，只有常抓不懈、循序渐进，扶贫工作才有可能取得实际成效。二是坚持扶贫开发与新农村建设相结合。贫困地区是新农村建设的难点，消除贫困是新农村建设的前提和基础。推进贫困地区新农村建设，必须加大科技扶贫力度，增加产业发展的科技含量，积极发展现代农业；
必须不断提高贫困群众综合素质，培养现代新型农民，增强其自我发展能力；
必须着眼农民增收，大力拓展贫困农民增收渠道，建立贫困农民增收的长效机制。必须把新农村示范村建设与扶贫重点村建设紧密结合，将新农村建设示范村确定为扶贫重点村，有利实施项目资金配套，同时要加大向上级争取扶贫重点村力度，以此推进新农村建设步伐。三是坚持扶贫开发与农业产业化相结合。在大力调整农业结构、培育骨干龙头企业、深入推进农业产业化经营的同时，立足贫困村实际，按照“一乡一业、一村一品”的思路，科学制定好贫困村产业建设规划，并从信息、资金、科技等方面予以重点扶持，以发挥农业产业化在农村经济发展中的巨大推动作用。比如，可以发展一些茶叶专业村、草果专业村、养殖专业村等。四是坚持扶贫开发与解决群众切身利益问题相结合。坚持统筹规划，分布实施，大力推行“菜单式”服务，由贫困村“点菜”，重点加快贫困村道路和人畜饮水工程建设，加强村卫生室、学校、沼气、通电等基础设施建设，推进“村村通”工程建设（包括广播、电视、电信等），让贫困群众吃上卫生水、用上安全电，实现交通畅通、就学方便、医疗有保障。在具体项目实施上，将农村基础设施建设投入、农村社会事业发展的投入作为重中之重，坚持优先解决群众最关心、最直接、最现实的热点难点问题，做到群众需要什么就解决什么，上一个项目就能解决群众的一项困难。