配员不足严重危及水上交通安全，使海事管理机构颇感棘手，成为海事安全管理的顽疾。据统计，很多水上事故就有因配员不足引起的，究其原因乃船员适任证书不符合要求，长期带病驾驶酿成特大水上交通事故的发生。
配员不足的船舶仍得以航行，一方面是海事管理机构疏于监管的原因所致，时常以罚代管，未起到水上安全“保护阀”的作用，另一方面相关法律法规的先天不足也使得海事管理机构颇为棘手。
本文所称的配员不足是指两个方面：一是船舶未配备合格的船员；
二是未配备足额人数的船员。一些人认为船舶缺少轮机员或水手不构成配员不足，因为他们对船舶驾驶无关紧要。实际上航行途中驾驶员、轮机员、水手以及机工只是分工不同，但缺少其中的任何一个都可能都航行安全造成极大的危害。为此，《中华人民共和国内河海事行政处罚规定》对配员不足做了详尽的解释，以厘清不必要的争议，该规定第65条认为以下行为可作为配员不足：（一）未按照《船舶最低安全配员证书》的规定配备合格的船员；
（二）未按照《船舶最低安全配员证书》的规定配备足数的船员；
由此可见，船舶在航行途中既使缺了一名值班水手或机工均构成配员不足。
《中华人民共和国内河交通安全管理条例》（以下简称条例）第六十五条规定了配员不足的行政责任，该条认为，违反本条例的规定，船舶未按照国务院交通主管部门的规定配备船员擅自航行，或者浮动设施未按照国务院交通主管部门的规定配备掌握水上交通安全技能的船员擅自作业的，由海事管理机构责令限期改正，对船舶、浮动设施所有人或者经营人处1万元以上10万元以下的罚款；
逾期不改正的，责令停航或者停止作业。
根据该条例第65条的规定，配员不足时海事管理机构可以责令船舶限期改正，逾期不改正的方能责令船舶停航或者停止作业。
实际上，《条例》很明显对不同违章做区别对待，可谓宽严相济。如第63条对报废船擅自航行的处罚最为严重，海事管理机关应责令船舶停航，并予以没收；
第64条对未持有船舶检验证书、船舶登记证书等其他必要的航行资料的违章行为，应责令停航，情节严重的可以没收船舶。第67条对未取得船舶污染损害责任、沉船打捞责任保险文书或者财务担保证明的违章行为，由海事管理机构责令限期改正；
逾期不改正的，责令停航。《内河交通安全管理条例释义》一书认为，海事部门应责令违法船舶在一定期限内，向船籍港联系办理《油污损害民事责任保险或其他财务保证证书》，并在该期限内向查处该违法行为的海事管理机构出示该保证证书。逾期不能改正的，海事管理机构应责令船舶停航。此观点与笔者不谋而合，对配员不足的船舶的处罚首先是责令船舶限期改正，逾期不改正的然后责令船舶停航。
该规定实践中易产生一些问题，对配员不足的船舶既然是限期改正，那么船舶就可以开航了（只有在逾期不改正时，才能责令船舶停航），海事管理机构是否可以签证，该船能否满足签证的条件？如果不给于签证，船舶如何开航？还有，一些船往往是“打一枪换一炮”，可能很长时间不会再“光顾”违章地，如何要求违章船舶限期改正？
在回答上述问题之前，有一个概念不得不提及，就是船舶适航。船舶的适航性是一个古老的概念，也是承运人三大主要义务（提供适航船舶、管理货物、不得进行不合理绕航）之一。《中华人民共和国海上交通安全法》第十九条规定，船舶处于不适航状态时，应禁止其离港。《中华人民共和国船舶签证管理规则》（以下简称《规则》）第七条也规定，申请办理出港签证的船舶，应当处于适航状态。上述两个法律、规章均提及船舶适航，但未对其作出统一解释，实践中易产生争议。为此很有必要弄清船舶适航的涵义。
同时，船舶适航对于承运人特别重要，一旦船舶不适航，他就要对因船舶不适航造成的损失负责，更为致命的是，他将无法从保险人那里取得保险赔偿，自己成为真正的“保险人”。我国《中华人民共和国海商法》第二百四十四条规定，除合同另有约定外，因下列原因之一造成保险船舶损失的，保险人不负赔偿责任：（一）船舶开航时不适航。在国内自然人A 诉B保险公司一案中，一二审法院判决认为，保证船舶开航时适航，是船舶所有人的基本义务。在本次航次中，船长未上船履行其职责，致使该船在该次航行中缺少主要船员而不适航，B公司拒赔并无不当。
船舶适航，是指船舶各个方面适宜于预定的航次。实践中，很多人认为，船舶适航是指船舶技术状态，而船员不足不属于船舶不适航。我国海商法采取广义的适航的概念，不仅包括船舶本身适航，还包括船员配备、货舱适货、正确积载等内容。根据我国海商法第47条规定，适航内容包括：使船舶处于适航状态（即船舶设计、船舶结构、设备、船舶状况能够抵御航程中的一般风险）；
妥善配备船员、装备船舶和配备供应品；
使货舱、冷藏舱、冷气舱和其他载货处所适于并能安全收受、载运和保管货物。尽管理论界对海商法能否直接适用于内河船舶颇有争议，但笔者认为，在国内法律、行政法规没有对船舶适航作出解释的情况下，使用海商法船舶适航的概念不失为解决问题的一个办法。因此，船舶适航应采用广义的概念，包括船员配备的内容。
此外，国际公约如《海牙规则》、《汉堡规则》在船舶适航方面的最低要求都包括妥善配备船员，从而保证船舶的航行安全。要妥善配备船员，首先在数量上应做到充分，要满足航行值班或作业的要求，即根据不同种类的船舶，配备足额船员。这就要求公司须雇有足够数量实际能胜任且效率高的船员在船上履行职务。其次，在质量上要做到有效，即具有通常要求的知识和技能，不存在有碍航海的各种疾病。我国已加入《海员培训、发证和值班公约》，在船员配备上应遵守该公约的规定。在船员素质方面，具体有如下要求：
（1）配备合格的船长。船主应熟悉船舶的操作性能，如有些船舶在操纵方面可能有特殊的要求，并配有相应的资料予以说明，船公司应及时将这些情况通知船长，使船长能掌握船舶操纵的特殊要求，否则，该船长就可能被认为不适任。其次，船长还须掌握其所从事的航次的货运情况，掌握各种货物的特性及操作注意事项，否则，也会被认为船舶不适航。在Moore v .Lun一案中，船舶已开航，而船长和大副仍处于醉酒状态，法院判决认为，船舶不适航。
（2）配备适任的船员。船上的驾驶员、轮机员必须具有相应的适任证书，并且只能按证书指定的职务范围，不得超越职务范围，另一方面也须在证书载定的航线任职，不得超越航线。如某公司在雇用一名大管轮时，仅查验了职务证书，在登轮后，公司对船上的压载水系统未对其作出说明，也未提供任何关于机舱的图表一参照使用。在航程中，该大管轮开错了阀门，水渍了货物。法院裁定，该大管轮训练无素、能力不足，因而是不适任的。
（3）配备经过技能训练的船员。对于一般船员而言，必须经过正规的技能训练，使其具有通常要求的知识与操作技能。例如某轮发生火灾，因船员未经过消防训练，采取灭火措施不当，法院判定配备的船员不合格。
既然理论及司法实践上对船员的素质要求如此之高，船员数量若少于配员证书规定的人数，也构成船舶不适航，这为法院判决所确认，如Horn 诉Cia de Navegaxion Fruco一案。
《中华人民共和国海上交通安全法》第六条规定，船舶应当按照标准定额配备足以保证船舶安全的合格船员。该法在总则中对船舶配员作出规定，可见其对船舶配员的重视。同时该法第十九条规定，船舶、设施有下列情况之一的，主管机关有权禁止其离港，或令其停航、改航、停止作业：（二）、处于不适航或不适拖状态。根据该条的规定，船员配员不足属于船舶不适航，主管机关应禁止船舶离港。《条例》第6条规定，船舶具备下列条件，方可航行：（三）配备国务院交通主管部门规定的船员。根据该条的规定，如配员不足海事管理机构就不能让船舶航行，而该条例则在罚则中规定若配员不足可以让船舶航行，显然逻辑上矛盾。
此外，新修订的《规则》明确了船舶签证的法律性质，按照《行政许可法》和国务院有关文件，该规则将船舶签证定性为行政许可行为（第二条第三款），从而为规范船舶签证的实施和厘清海事管理机构与行政相对人之间的职责，找到了法律上的立足点。现在既然船舶签证为行政许可行为，那么对当事人的申请只能是允许或拒绝。该规则第七条规定，申请办理出港签证的船舶，应当处于适航或者适拖状态。船舶配员不足构成船舶不适航，那么船舶就不能满足签证的最起码条件，就不应予以签证。而《条例》第65条则允许船舶开航，《海上交通安全法》第十二条规定，本国籍国内航行船舶进出港口，必须办理进出港签证。根据该条规定，船舶未办签证就不予以开航，《规则》无法与《条例》相衔接，甚至出现相互冲突的一面。
在实践中，海事执法人员对配员不足的船舶进行处罚后，有时要求船方写保证书，保证配足船员，若未配备船员引起的后果自负，然后就给予签证，这样做也是不妥的。其实，这样的保证没有任何法律意义，写保证书并非已纠正了违法行为，已配备了足额船员。一旦船舶发生航行事故，海事管理机构责任难逃，即明知船舶配员不足仍给予签证，将面临《条例》第87条的处罚，造成重大交通事故的，还要承担刑事责任。有的海事部门怕承担责任，干脆不给出港船舶签证，让其“逃签”，这样对船方极为不利，船舶到达目的地时，又要遭遇到达地海事部门对其因未办签证的处罚。
《条例》关于配员不足的规定，使得海事执法人员处于两难的境地。如果不予签证，船方就会理直气壮地辩称，其已受到行政处罚，海事部门应该签证，而且根据《条例》的规定，不能直接要求其禁止离港，他们有权开航。如给予签证，明显违反《规则》的规定，若发生水上事故，海事管理机构可能要承担相应的法律责任。
前面已提到，对于船舶配员不足，海事管理机构责令船舶限期改正，这一点可操作性不强。船舶离开事发地后，海事部门往往因工作繁重，无暇顾及违章船舶，使得限期改正的执行力大打折扣，船方当然更无动力主动纠错了，影响水上安全的隐患始终未得到消除。再者，如遇偶尔到异地从事运输的船舶，限期改正更是空谈。
综上，《条例》与《规则》的不协调产生诸多问题，修改条例势在必然。86年《条例》借鉴了《海上交通安全法》的规定，对不适航的船舶禁止其离港（第21条）。现在的《条例》较之老《条例》处罚更细化，可操作性更强，但删去不适航的船舶禁止离港的规定明显不妥。因此可以对《条例》对87条作出修改，即除了罚款之外，应责令船舶立即改正，同时在船员未到位前，禁止船舶离港，删除限期改正的字样。这样既使条例具有可操作性，又能消除水上安全隐患，保证人民群众财产、生命安全。